| Miasto Opole - wersja archiwalna |
 |
|
 |
|||||||||||||||
 |
 |
|
 |
|
|
STRESZCZENIE
Referat Sprawozdawczości Oświaty (RSO) wchodzi w skład Wydziału Budżetu, w pionie Skarbnika Miasta. Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Miasta Opola, do zakresu działania Wydziału Budżetu w zakresie przedmiotowym niniejszego zadania audytowego należy:
· prowadzenie spraw związanych z opracowywaniem i realizacją budżetu Miasta,
· sporządzanie sprawozdawczości budżetowej oraz innej, wynikającej z zakresu działania Wydziału,
· nadzorowanie realizacji budżetu Miasta poprzez kontrole instytucjonalne w jednostkach i placówkach oświatowych.
Aktualnie w Referacie Sprawozdawczości Oświaty zatrudnionych jest 8 osób, z czego:
· na stanowiskach merytorycznych – 6 osób (w tym Kierownik Referatu);
· na stanowiskach inspektorów kontroli finansowej – 2 osoby.
Wyniki przeprowadzonych badań audytowych potwierdziły, że proces planowania oraz proces sprawozdawczości w oświacie funkcjonuje w praktyce i jest zgodny z obowiązującymi przepisami w zakresie finansów publicznych. RSO pełni nadzór nad oświatowymi jednostkami organizacyjnymi zarówno w zakresie planowania, jak i w zakresie wykonania planu finansowego. W przedmiotowym zadaniu audytorzy poddali analizie funkcjonujące procedury planowania i sprawozdawczości pod kątem ich legalności i skuteczności oraz poddali badaniu efektywność stosowania tych procedur w praktyce. W wyniku badań audytorzy stwierdzili niezgodność procedur ze stanem organizacyjnym Urzędu Miasta Opola oraz prawnym – odwołania do nieaktualnych przepisów. Badania także wskazały obszary, które nie są nadzorowane ze strony RSO. Dotyczy to głównie braku weryfikacji danych kierowanych do RSO przez oświatowe jednostki organizacyjne w sprawozdaniach, ze stanem faktycznym – odzwierciedlonym w ewidencjach księgowych poszczególnych jednostek. Jednak obszar ten jest przedmiotem kontroli przeprowadzanych przez Wydział Kontroli Wewnętrznej i Audytu (KWiA) w latach 2007 – 2008. W ślad za ustaleniami kontroli nr 12/08 i stwierdzeniem przez członka zespołu kontrolnego panią (Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198)) - inspektora KWiA podwójnej wypłaty odprawy nauczycielowi Publicznego Gimnazjum nr 1 w Opolu z powodu zmian organizacyjnych i nie zapewnieniu nauczycielowi pełnego etatu a następnie z powodu przejścia na emeryturę, audytorzy przeprowadzili badanie identyfikacji ilości i wielkości wypłaconych odpraw nauczycielom w oświatowych jednostkach organizacyjnych w latach 2006 – 2007. Szczegółowe wyniki przedmiotowego badania zostały opisane w punkcie 2.2.3 niniejszego sprawozdania.
W wyniku przeprowadzonego audytu, audytorzy badanemu obszarowi wydali ocenę pozytywną. Niemniej, w celu usunięcia uchybień w procedurach oraz wprowadzenia usprawnień audytorzy wydali 1 rekomendację. Natomiast obszar związany z finansowaniem wypłat wynagrodzeń i nadzoru nad nim zostanie poddany analizie ryzyka i ujęty w procesie planowania na 2009r.
I. CEL
Celem niniejszego audytu było dokonanie oceny wykonywania obowiązków w zakresie planowania i realizacji planów finansowych oświatowych jednostek organizacyjnych.
II. ZAKRES
· Podmiotowy:
Audyt został przeprowadzony w Wydziale Budżetu, Referacie Sprawozdawczości Oświaty;
· Przedmiotowy:
Ocena realizacji zadań nadzoru w zakresie planowania i realizacji planów finansowych oświatowych jednostek organizacyjnych.
III. OBIEKTY AUDYTU
IV. ANALIZA RYZYKA
Na podstawie wyłonionych przez audytorów obszarów ryzyka w przedmiotowym zadaniu audytorzy ustalili ww. obiekty audytu. Identyfikacja i analiza ryzyka jest podstawą planowania w audycie. W analizie audytorzy przyjęli zarówno ryzyka naturalne (ryzyko wystąpienia błędów bez względu na zastosowane kontrole), jak i ryzyka kontroli (ryzyko, że zastosowane mechanizmy kontrolne nie wykryją lub nie zapobiegną powstawaniu błędów). Zespół audytowy zwrócił szczególną uwagę na ryzyka związane z:
Analiza ww. ryzyk została przedstawiona w poniższej tabeli:
W wyniku przeprowadzonej analizy ryzyka dotyczących wyłonionych obiektów audytorzy ustalili, że wyższym ryzykiem charakteryzuje się Obiekt 2. Najwyższą punktację przypisano kategoriom istotności oraz kontroli wewnętrznej. Audytorzy stoją na stanowisku, że materializacja ryzyk w tych kategoriach niesie największe ryzyko niezgodnego z przepisami wydatkowania środków publicznych. Stąd wynika potrzeba wysokiej kultury zarządzania i wysokiego poziomu wiedzy fachowej pracowników – audytorzy kategorii ryzyka jakość zarządzania przyznali punktacje na poziomie 3. W analizie audytorzy wysoko ocenili ryzyka związane z kategorią kontroli wewnętrznej, uznali bowiem, że eliminowanie nieprawidłowości w badanym systemie zależy w dużym stopniu od poziomu i skuteczności zastosowanych mechanizmów kontrolnych.
Biorąc pod uwagę badany system i dostępne zasoby Referatu Audytu Wewnętrznego, audytorzy postanowili poddać audytowi ww. obiekty.
Metodyka:
1. testy przeglądowe – identyfikacja zasad funkcjonowania badanego systemu i jego podsystemów oraz potwierdzenie istnienia (lub nie) kontroli poprzez użycie niżej wymienionych technik:
· zapoznanie się z dokumentami służbowymi;
· uzyskiwanie wyjaśnień i informacji od pracowników audytowanej jednostki w oparciu o kwestionariusze kontroli wewnętrznej oraz kwestionariusz samooceny;
· obserwację wykonywanych działań;
2. testy zgodności – analiza wszystkich zidentyfikowanych procedur w celu oceny stopnia i zakresu ich stosowania poprzez użycie niżej wymienionych technik:
· porównanie określonych zbiorów danych w celu wykrycia operacji nieprawidłowych, wymagających wyjaśnienia;
· sprawdzenie rzetelności informacji oraz jej porównanie z ustalonymi przez audytorów kryteriami (informacje zewnętrzne);
3. testy rzeczywiste wydajności (efektywności).
V. TERMIN
Zadanie audytowe przeprowadzone zostało w lipcu 2008r.
VI. USTALENIA
1. Obiekt 1
Analiza organizacji i legalności procesu planowania finansowego oświatowych jednostek organizacyjnych.
1.1. Kryteria szczegółowe
Dział IV ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. 05. 249. 2104 z późń. zm.) określa zasady opracowywania, uchwalania oraz wykonywania budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 185 ust.1 ww. ustawy Prezydent Miasta przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych, w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej Radzie Miasta. Natomiast podległe jednostki opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji niezbędnych do opracowania projektów, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia (art. 185 ust. 2). Prezydent Miasta w terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej opracowuje układ wykonawczy budżetu (art. 186 ust. 1 pkt 1) oraz przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek (art. 186 ust. 1 pkt. 2). Działając na podstawie art. 186 ust. 5 Prezydent Miasta opracowuje harmonogram realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz informuje o nim jednostki podległe i nadzorowane. W Urzędzie Miasta Opola funkcjonują następujące unormowania regulujące ww. obszar, które audytorzy przyjęli za kryteria w przedmiotowym obiekcie dla RSO:
i. Uchwała Nr XVII/136/03 Rady Miasta Opola z dnia 21 stycznia 2003r. wprowadzająca procedurę uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu miasta Opola. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały Prezydent Miasta w oparciu o założenia kierunków polityki społecznej i gospodarczej miasta, w terminie do 10 lipca wydaje założenia budowy projektu budżetu na rok następny, na podstawie których wydaje następnie jednostkom organizacyjnym i wydziałom Urzędu Miasta wytyczne w sprawie opracowania materiałów planistycznych do projektu budżetu (§ 2 ust. 2) - w terminie do dnia 15 lipca. Wnioski (projekty) o ujęcie zadań w budżecie składane są w terminie do 15 sierpnia (§ 3 ust. 1), a następnie podlegają weryfikacji przez merytoryczne wydziały Urzędu Miasta (§ 3 ust. 3).
ii. Wyżej opisana procedura została zastąpiona przez procedurę uchwalania budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu miasta Opola wprowadzoną w drodze Uchwały Nr VI/45/07 Rady Miasta Opola z dnia 18 stycznia 2007r. Nowa procedura nie wprowadzała zmian w terminach określonych w poprzedniej uchwale. Doprecyzowano natomiast określone w § 6 elementy składowe projektu uchwały budżetowej. Uchwała Nr VI/45/07 jest uchwałą aktualnie obowiązującą.
iii. Uchwałą Nr XIX/186/07 Rady Miasta Opola z dnia 25 października wprowadzono zmiany do § 6 obowiązującej procedury uchwalania budżetu dotyczące zawartości projektu uchwały budżetowej przedkładanej przez Prezydenta Miasta Opola Radzie Miasta Opola oraz Regionalnej Izbie Obrachunkowej w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.
iv. Uchwałą Nr XXVIII/303/08 Rady Miasta Opola wprowadzono zmiany w uchwale Nr VI/45/07 z dnia 18 stycznia 2007r. polegające na skreśleniu § 1 dotyczącego opracowania przez Prezydenta Miasta projektu założeń kierunków polityki społecznej i gospodarczej miasta. Dodatkowo wprowadzono zmianę w treści § 2 określając przyjęte przez Radę Miasta strategie rozwoju, programy i plany wieloletnie jako podstawę do określenia przez Prezydenta Miasta Opola w formie zarządzenia założeń do budowy projektu budżetu miasta na rok następny (porównaj ppkt i). Dodatkowo wprowadzono w ust. 2 obowiązek poinformowania mieszkańców Opola, przez Prezydenta Miasta o przyjętych założeniach poprzez wywieszenie zarządzenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie oraz jego umieszczenie na stronie internetowej miasta. W ust. 3 wskazano, iż wytyczne w sprawie opracowania materiałów planistycznych do projektu budżetu miasta, Prezydent wydaje w formie decyzji, w terminie do 15 lipca (porównaj ppkt i).
v. Realizacja zadań określonych w ustawie o finansach publicznych oraz uchwałach Rady Miasta w sprawie uchwalania budżetu następuje na podstawie zarządzenia Nr OR.I-0152-55/2005 Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2005r. w sprawie wprowadzenia procedur w zakresie planowania, dokonywania korekt oraz sprawozdawczości budżetu miasta Opola. Dokument ten stanowi zbiorcze zestawienie 21 procedur m.in.:
a) procedurę uchwalania budżetu miasta Opola – wg Uchwały Nr XVII/136/03 Rady Miasta Opola z dnia 21 sierpnia 2003r. (załącznik nr 1);
b) procedurę opracowania układu wykonawczego budżetu miasta Opola po uchwaleniu budżetu miasta Opola na dany rok (załącznik nr 2);
c) procedurę opracowania harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetowych miasta Opola po uchwaleniu budżetu na dany rok (załącznik nr 5);
d) procedura dokonywania korekt w budżecie miasta Opola przez Radę Miasta Opola (załącznik nr 6);
e) procedura dokonywania korekt w budżecie miasta Opola przez Prezydenta Miasta Opola (załącznik nr 7);
vi. Zarządzeniem Nr OR.I-0152-1/06 Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 stycznia 2006r. w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie procedur w zakresie planowania, dokonywania korekt oraz sprawozdawczości budżetu miasta Opola wprowadzono zmianę w zarządzeniu Nr OR.I-0152-55/2005 (opisanym w ppkt. v). Wprowadzono zmiany w pismach dotyczących korekty w planie finansowym jednostki organizacyjnej stanowiących (wzory w załącznikach dot. Procedur dokonywania korekt w budżecie miasta przez Radę Miasta oraz Prezydenta Miasta).
1.2. Ustalenie stanu faktycznego
1.2.1. Audytorzy przeprowadzili test przeglądowy mający na celu identyfikację zmian organizacyjnych dotyczących komórki organizacyjnej realizującej zadania objęte przedmiotem audytu. Badania polegały na wywiadzie z Kierownikiem Referatu Sprawozdawczości Oświaty oraz na analizie zmian Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta Opola. W wyniku badania audytorzy ustalili, uzyskali następujące rezultaty:
1. do dnia 31 marca 2007r. w Wydziale Budżetu funkcjonował Referat Planowania w Oświacie, któremu Prezydent Miasta powierzył do realizacji m.in następujące zadania:
a) przyjmowanie planów finansowo – rzeczowych od wszystkich jednostek oświatowych, sprawdzanie i sporządzanie zbiorczych planów według rozdziałów budżetowych dla Referatu Planowania i Analiz;
b) sporządzanie analiz płac, zatrudnienia;
c) sprawdzanie sprawozdań jednostkowych z wykonania budżetu: miesięcznych, kwartalnych, półrocznych i rocznych oraz sporządzanie zbiorczych sprawozdań według rozdziałów klasyfikacji budżetowej;
2. z dniem 1 kwietnia 2007r Prezydent Miasta, zarządzeniem nr OR.I-0152-47/07 z dnia 30 marca 2007r., zmienił organizację Wydziału Budżetu, likwidując Referat Planowania w Oświacie a dotychczasowe obowiązki powierzył Referatowi Planowania Budżetu;
3. zarządzeniem nr OR.I-0152-219/08 z dnia 17 kwietnia 2008r. Prezydent Miasta powołał w Wydziale Budżetu nowy Referat – Sprawozdawczości Oświaty i powierzył mu zadania związane z prowadzeniem spraw związanych z opracowywaniem i realizacją budżetu Miasta, sporządzanie sprawozdawczości budżetowej oraz innej wynikającej z zakresu działania oraz nadzorowanie realizacji budżetu Miasta poprzez kontrole instytucjonalne w jednostkach i placówkach oświatowych.
1.2.2. W celu uzyskania informacji o organizacji pracy, podziale kompetencji i zadań w RSO audytorzy przeprowadzili wywiad z Kierownikiem RSO. Wyniki wywiadu zostały udokumentowane w kwestionariuszu samooceny. Na podstawie uzyskanych odpowiedzi, audytorzy ustalili, że:
i. W RSO obowiązują pisemne procedury, które zostały opracowane w 2005r. dla realizowania procesu planowania budżetu , dokonywania korekt budżetu i realizacji obowiązku sprawozdawczego; zostały one wdrożone w ramach całego Wydziału B;
ii. Obowiązują m.in. następujące procedury:
a) uchwalania budżetu miasta Opola,
b) dokonywania korekt w budżecie miasta Opola przez Radę Miasta Opola,
c) dokonywania korekt w budżecie miasta Opola przez Prezydenta Miasta Opola,
d) pracowania informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze,
e) sporządzania sprawozdań Rb-28S, Rb-Z, Rb-N,
f) ponadto opracowano projekt zarządzenia w sprawie wprowadzenia procedury kontroli finansowej w publicznych i niepublicznych jednostkach oświatowych Miasta Opola – aktualnie jest w trakcie konsultacji.
iii. Aktualnie w RSO zatrudnionych jest 8 osób, w tym:
a) Kierownik Referatu (1 osoba) –(Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198));
b) Pracownicy merytoryczni (5 osób), którym przydzielono obowiązki w podziale na typ jednostki:
- ds. rozliczania przedszkoli– (Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198))
- ds. rozliczania szkół podstawowych i świetlic szkolnych – (Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198))
- ds. rozliczania gimnazjów placówek pozaszkolnych – (Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198))
- ds. rozliczania szkół ponadpodstawowych – (Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198))
- ds. rozliczania szkół niepublicznych oraz przekazywania środków jednostkom oświatowym – (Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198))
c) pracownicy ds. kontroli instytucjonalnych w jednostkach organizacyjnych oświaty – inspektorzy kontroli (2 osoby):
- (Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198))
- (Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198))
pracownicy Referatu przeprowadzający kontrole instytucjonalne realizują zadania na podstawie upoważnienia do ich przeprowadzania, wydanego przez Prezydenta Miasta Opola; upoważnienie jest wydawane na każdą kontrolę tematyczną lub jednostkową z określeniem terminu jego ważności;
iv. inspektorzy kontroli działają w sposób planowy; plan kontroli opracowywany jest w referacie Sprawozdawczości Oświaty i przedkładany do akceptacji Naczelnikowi Wydziału Budżetu o następnie Skarbnikowi Miasta – wcześniej jest też konsultowany z Wydziałem Kontroli Wewnętrznej i Audytu UM Opola;
v. W okresie od powołania kontroli w RSO (1 maja 2008) do dnia przeprowadznia badania audytowego przeprowadzono trzy postępowania kontrolne w następujących obszarach:
a) Wdrożenie Regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, za wysługę lat, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego.
b) Wdrożenie rozporządzenia MEN z dnia 11 marca 2008r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 42, poz.257)
c) Weryfikacja zgodności liczby uczniów wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej ze stanem faktycznym
Przeprowadzone kontrole nie wykazały rażących uchybień. Dwa pierwsze tematy zrealizowano we wszystkich jednostkach i oprócz drobnych uchybień nie stwierdzono nieprawidłowości. Temat trzeci zrealizowano w 4-ch jednostkach niepublicznych i nie stwierdzono rażących rozbieżności w zakresie wykazywanej liczby uczniów.
Sposób komunikacji (wymiany informacji) w zakresie kontroli instytucjonalnych jest uwzględniony w projekcie zarządzenia w sprawie wprowadzenia procedury kontroli finansowej w publicznych i niepublicznych jednostkach oświatowych Miasta Opola – aktualnie jest w trakcie konsultacji. Planowany termin wdrożenia lipiec-sierpień 2008r.
vi. Nie opracowano jednolitej, wewnętrznej procedury tworzenia jednostkowych projektów planów dla jednostek organizacyjnych oświaty. Jednostkowe projekty planów tworzone są na jednolitych drukach przesyłanych wraz z decyzją o wytycznych w sprawie opracowania materiałów planistycznych, opracowywane są zgodnie ze szczegółową klasyfikacją dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów.
vii. RSO współpracuje z Wydziałem Oświaty w zakresie weryfikacji planów finansowych dotyczących wynagrodzeń poprzez otrzymywanie z Wydziału Oświaty arkuszy organizacyjnych szkół, aneksów do arkuszy powodujących zwiększenie bądź zmniejszenie planu finansowego, w zakresie udzielania dotacji publicznym i niepublicznym jednostkom oświatowym otrzymywanie z Wydziału Oświaty wykazu jednostek uprawnionych do otrzymywania dotacji, współpraca przy realizacji innych zdań edukacyjnych w jednostkach oświatowych.
viii. W przypadku stwierdzenia wykrycia nieprawidłowości (na etapie planowania oraz sprawozdawczości) wskazuje się nieprawidłowości, które zostają poprawione przy okazji pobytu w Urzędzie (w jego obecności) głównego księgowego bądź przez niego skorygowane, podobnie jak przy sprawozdawczości. W niektórych przypadkach wzbudzających wątpliwość udzielane są wyjaśnienia w formie ustnej lub pisemnej.
ix. W latach 2006-2007 nie wystąpił przypadek przekroczenia planu, czy niezgodnego z klasyfikacją budżetową kwalifikowania wydatków, wystąpiły jednak pojedyncze przypadki przekroczenia planu w poszczególnych paragrafach klasyfikacji budżetowej wydatków o kwoty kilkuzłotowe lub groszowe nie powodujące w sumie naruszenia dyscypliny budżetowej.
x. Od stycznia 2008 roku wdrożono program informatyczny firmy COIG S.A obejmujący planowanie budżetu i sprawozdawczość budżetową. Program zabezpieczony jest przypisanym każdemu użytkownikowi hasłem i aktualnie plany finansowe, zmiany planów oraz sprawozdawczość jest wprowadzana do programu. Sprawozdania z KSAT-a są eksportowane do programu BESTIA i wysyłane kwartalnie do Regionalnej Izby Obrachunkowej, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
xi. Dodatkowo Kierownik RSO zgłosiła następujące uwagi:
a) Współpraca z wydziałami i jednostkami nie stwarza problemów, choć w ostatnim czasie problem z terminowością dostarczania informacji i sprawozdań występuje w przypadku Publicznej Szkoły Podstawowej Nr 10 w Opolu.
b) Ilość zatrudnionych osób jest aktualnie optymalna i wystarczająca, wskazana byłaby możliwość większej ilości szkoleń pracowników.
c) Warunki pracy są na odpowiednim poziomie, jednak zgłoszono konieczność wykonania klimatyzacji z uwagi na wysokie temperatury w okresie wiosny-lata utrudniającej pracę.
1.2.3. Decyzja Nr OR.I-0153/12/07 Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 lipca 2007r. w sprawie opracowania materiałów planistycznych do projektu budżetu miasta Opola na rok 2008 stanowi realizację wymogu określonego w § 2 ust. 2 uchwały Nr VI/45/07 Rady Miasta Opola z dnia 18 stycznia 2007r. polegającego na wydaniu wytycznych w sprawie opracowania wstępnych materiałów planistycznych do projektu budżetu – w terminie do 15 lipca danego roku. Zespół audytorów przeprowadził test zgodności wstępnych materiałów planistycznych sporządzanych przez oświatowe jednostki organizacyjne na podstawie wytycznych oraz załączników do decyzji Prezydenta, przekazanych do Referatu Planowania Budżetu w terminie do 15 sierpnia 2007r. określonego w decyzji Prezydenta Nr OR.I-0153/12/07. Audytorzy poddali badaniu wstępne materiały planistyczne sporządzane do projektu budżetu miasta Opola na 2008r. przez 5 oświatowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z Decyzją Nr OR.I-0153/12/07 Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 lipca 2007r. komplet wstępnych materiałów planistycznych dostarczonych przez oświatowa jednostkę organizacyjną winien składać się następujących elementów:
i. Projektu planu finansowego na 2008r.;
ii. Projektu planu finansowego rachunku dochodów własnych na 2008r.;
iii. Szczegółowej kalkulacji przyjętych wielkości w zakresie dochodów (przychodów) i wydatków na 2008r.;
iv. Projektu planu dochodów (przychodów) i wydatków w 2008roku w układzie miesięcznym;
v. Projektu planu rzeczowego na 2008r.;
vi. Planu w zakresie zatrudnienia i funduszu wynagrodzeń na 2008r.;
vii. Szczegółowego wyliczenia wielkości planowanego funduszu płac na 2008r. pracowników pedagogicznych;
viii. Szczegółowego wyliczenia wielkości planowanego funduszu płac na 2008r. pracowników niepedagogicznych;
ix. Projektu planu inwestycji i remontów na 2008r.;
x. Informacji o realizacji umów o partnerstwie publiczno-prawnym.
Wyniki przeprowadzonego badania przedstawiono w tabeli- (załącznik).
W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy stwierdzili, iż opracowane przez oświatowe jednostki organizacyjne wstępne materiały planistyczne zostały przekazane z zachowaniem terminu określonego w Uchwale Nr VI/45/07 Rady Miasta Opola z dnia 18 stycznia 2007r. oraz Decyzji Nr OR.I-0153/12/07 Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 lipca 2007r. Audytorzy stwierdzili również, iż przekazywana dokumentacja jest co do zasady zgodna z opracowanymi wzorami stanowiącymi załączniki do ww. decyzji, należy nadmienić, iż załączniki nie są traktowane jako ścisły wzór dokumentacji przekazywanej do Referatu Planowania Budżetu. W opinii audytorów fakt ten nie stanowi uchybienia, albowiem sporządzane projekty zawierają zasadnicze elementy określone we wzorach i jako takie są akceptowane przez pracowników Referatu.
1.2.4. Zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późń. zm.) Prezydent Miasta przekazuje (w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej Radzie Miasta) jednostkom podległym informacje w zakresie wielkości przyjętych do projektu budżetu miasta, niezbędne do opracowania ich projektów planów finansowych. Jednostki podległe opracowują projekty planów finansowych jednostek w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. informacji, jednakże nie później niż do dnia 22 grudnia (art. 185 ust. 2). Termin ten określa moment graniczny do złożenia dokumentacji w Referacie przygotowującym informacje zbiorczą (Referat Planowania Budżetu, a od dnia 17 kwietnia 2008r. Referat Sprawozdawczości Oświaty). Zespół audytorów poddał badaniu w 5 oświatowych jednostkach organizacyjnych stopień realizacji wymogów określonych w art. 185 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Audytorzy zanalizowali dokumentację powstałą podczas opracowania projektu budżetu miasta na rok 2008. W wyniku przeprowadzonej analizy uzyskano następujące rezultaty:
i. Przedszkole Publiczne Nr 4:
a) pismem z dnia 21 listopada 2007r. nr B.PB.II-3010/29/07 powiadomiono oświatową jednostkę organizacyjną o przyjętych wielkościach do projektu budżetu;
b) oświatowa jednostka organizacyjna przekazała w dniu 20 grudnia 2007r. do Referatu Planowania Budżetu dokumentacje obejmującą:
· Projekt planu finansowego na 2008r.;
· Szczegółową kalkulację przyjętych wielkości w zakresie dochodów i wydatków na 2008r. (środki budżetowe);
· Projekt planu finansowego dochodów własnych na 2008r.;
· Szczegółową kalkulację przyjętych wielkości w zakresie dochodów i wydatków na 2008r. (rachunek dochodów własnych);
· Szczegółowa kalkulację przyjętych wielkości w zakresie dochodów (przychodów) i wydatków na 2008r. (dochody własne);
ii. Publiczna Szkoła Podstawowa Nr 1:
a) pismem z dnia 21 listopada 2007r. nr B.PB.II-3010/29/07 powiadomiono oświatową jednostkę organizacyjną o przyjętych wielkościach do projektu budżetu;
b) oświatowa jednostka organizacyjna przekazała w dniu 21 grudnia 2007r. do Referatu Planowania Budżetu dokumentacje obejmującą:
· Projekt planu finansowego na 2008r.;
· Projekt planu finansowego dochodów własnych na 2008r.;
iii. Publiczna Szkoła Podstawowa Nr 10:
a) pismem z dnia 21 listopada 2007r. nr B.PB.II-3010/29/07 powiadomiono oświatową jednostkę organizacyjną o przyjętych wielkościach do projektu budżetu;
b) oświatowa jednostka organizacyjna przekazała w dniu 19 grudnia 2007r. do Referatu Planowania Budżetu dokumentacje obejmującą:
· Projekt planu finansowego na 2008r.;
· Szczegółową kalkulację przyjętych wielkości w zakresie dochodów i wydatków na 2008r. (środki budżetowe i subwencje);
· Projekt planu finansowego dochodów własnych na 2008r.;
· Szczegółową kalkulację przyjętych wielkości w zakresie dochodów (przychodów) i wydatków dochodów własnych na 2008r.;
iv. Publiczne Gimnazjum Nr 1:
a) pismem z dnia 21 listopada 2007r. nr B.PB.II-3010/29/07 powiadomiono oświatową jednostkę organizacyjną o przyjętych wielkościach do projektu budżetu;
b) oświatowa jednostka organizacyjna przekazała w dniu 14 grudnia 2007r. do Referatu Planowania Budżetu dokumentacje obejmującą:
· Projekt planu finansowego na 2008r.;
· Szczegółową kalkulację przyjętych wielkości w zakresie dochodów i wydatków na 2008r.;
· Projekt planu finansowego dochodów własnych na 2008r.;
· Szczegółową kalkulację przyjętych wielkości w zakresie wydatków na 2008r. (dochody własne).
v. Zespół Szkół Zawodowych Nr 4:
a) pismem z dnia 21 listopada 2007r. nr B.PB.II-3010/29/07 powiadomiono oświatową jednostkę organizacyjną o przyjętych wielkościach do projektu budżetu;
b) oświatowa jednostka organizacyjna przekazała w dniu 18 grudnia 2007r. do Referatu Planowania Budżetu dokumentacje obejmującą:
· Projekt planu finansowego na 2008r.;
· Szczegółową kalkulację przyjętych wielkości w zakresie dochodów (przychodów) i wydatków na 2008r. (wydatki);
· Projekt planu finansowego dochodów własnych na 2008r.;
· Szczegółowa kalkulacja przyjętych wielkości w zakresie dochodów (przychodów) i wydatków na 2008r. (rachunek dochodów własnych).
Uzyskane przez audytorów wyniki wskazują realizację wymogu powiadamiania jednostek podległych o przyjętych wartościach do projektu budżetu miasta. Pozwalają również stwierdzić, iż oświatowe jednostki organizacyjne opracowują projekty planów finansowych z zachowaniem ustawowego terminu (tj. w terminie do 30 dni od otrzymania informacji o przyjętych wartościach do projektu uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 22 grudnia). Na podstawie rozmów przeprowadzonych z kierownikiem Referatu Sprawozdawczości Oświaty zespół audytorów ustalił, iż realizacja wymogu opracowania projektu planu finansowego następuje poprzez opracowanie i dostarczenie projektu planu finansowego na dany rok oraz projektu planu finansowego rachunku dochodów własnych na dany rok. Zatem stwierdzone przez audytorów przekazanie przez Publiczną Szkołę Podstawową Nr 1 (patrz pkt. ii.) dokumentacji pozbawionej szczegółowych kalkulacji nie stanowi uchybienia.
1.2.5. Zespół audytorów przeprowadził badanie polegające na określeniu stopnia zgodności dokonywanych korekt w budżecie miasta z opracowanymi Urzędzie Miasta Opola Procedurami:
· dokonywania korekt w budżecie miasta Opola przez Prezydenta Miasta Opola – Załącznik Nr 2 do Zarządzenia Nr OR.I-0152-1/06 Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 stycznia 2006r.;
· dokonywania korekt w budżecie miasta Opola przez Radę Miasta Opola – Załącznik Nr 1 do Zarządzenia Nr OR.I-0152-1/06 Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 stycznia 2006r.
Zespół audytorów poddał analizie zgodność wprowadzanych korekt w budżecie dotyczących 3 wybranych oświatowych jednostkach organizacyjnych – Publicznym Przedszkolu Nr 4, Publicznej Szkole Podstawowej Nr 10 oraz w Zespole Szkół Zawodowych Nr 4. Audytorzy podali badaniu korekty dokonywane w latach 2007 i 2008.
Uzyskane rezultaty audytorzy przedstawili w tabeli (załącznik).
W wyniku przeprowadzonego badania zespół audytorów stwierdził 2 przypadki braku wniosków w dokumentacji prowadzonej przez Referat Sprawozdawczości Oświaty dotyczących korekt w budżecie miasta dokonywanych przez Prezydenta Miasta Opola (PP Nr 4 i PSP Nr 10). Audytorzy zidentyfikowali w przypadku 3 poddanych badaniu oświatowych jednostkach organizacyjnych 15 zarządzeń Prezydenta Miasta wprowadzających korekty w budżecie miasta na rok 2007 oraz 5 zarządzeń wprowadzających korekty w budżecie miasta na rok 2008 (stan na miesiąc maj 2008r.). Zespół audytorów dokonał również identyfikacji 2 uchwał Rady Miasta wprowadzających korekty w budżecie za rok 2007 oraz 1 uchwałę wprowadzająca korektę w budżecie miasta na rok 2008 (uchwała z dnia 20 marca 2008r.)
Zespół audytorów w trakcie analizy zapisów procedur dokonywania korekt w budżecie miasta stwierdził, iż opracowane procedury wskazują Referat Planowania w Oświacie jako komórkę organizacyjna odpowiedzialną za realizowanie zadań w zakresie dotyczącym oświatowych jednostek organizacyjnych i nie uwzględniają zmian w strukturze organizacyjnej Wydziału Budżetu (patrz pkt 1.2.1 ppkt 2 i 3). Albowiem z dniem 1 kwietnia 2007r. Prezydent Miasta Opola zlikwidował Referat Planowania w Oświacie powierzając jednocześnie dotychczasowe obowiązki Referatowi Planowania Budżetu. Procedury nie uwzględniają również zmiany z dnia 17 kwietnia 2008r. polegającej na utworzeniu w ramach Wydziału Budżetu Referatu Sprawozdawczości Oświaty. Audytorzy stwierdzili również, iż Procedura dokonywania korekt w budżecie miasta Opola przez Prezydenta Miasta Opola (Załącznik Nr 2 do zarządzenia Nr OR.I-0152-1/06 z dnia 9 stycznia 2006r.) przytacza jako podstawę prawną art. 128 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148, Nr 45, poz. 391, Nr 65, poz. 594 i Nr 96, poz. 148), nie uwzględniając tym samym zmian w przepisach wprowadzonych przez aktualnie obowiązujący akt prawny - ustawę z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. 05. 249. 2104 z późn. zm.). Zespół audytorów pragnie zauważyć, iż ustawie z dnia 30 czerwca 2005r. nadano moc obowiązywania z dniem od 1 stycznia 2006r., mimo to autorzy opracowanej procedury nie uwzględnili faktu wprowadzenia nowej ustawy.
Procedura dokonywania korekt w budżecie miasta Opola przez Radę Miasta Opola (Załącznik Nr 1 do zarządzenia Nr OR.I-0152-1/06 z dnia 9 stycznia 2006r.) określa w swej treści, iż Wydział Budżetu dokonuje w oparciu o przyjęty ramowy plan sesji Rady Miasta (na dany rok) ustalenia ostatecznych terminów składania wniosków o korektę budżetu i powiadamia o tym wszystkich realizatorów budżetu miasta, w terminie do 31 grudnia roku poprzedniego. Zespół audytowy dokonał zestawienia (za lata 2006 – 2008) przekazanych harmonogramów z terminami do składania wniosków o korektę budżetu miasta (dokonywaną przez Radę Miasta) z terminami uchwalenia przez Radę Miasta uchwał w sprawie ramowego planu sesji Rady. Uzyskano następujące rezultaty:
i. 2006r. :
a) uchwała Nr LV/612/05 Rady Miasta Opola z dnia 8 grudnia 2005r. w sprawie ramowego planu sesji Rady Miasta Opola na rok 2006;
b) pismo z ustalonym harmonogramem terminów składania wniosków o korektę – 10 stycznia 2006r. – przekroczenie terminu określonego w procedurze;
ii. 2007r.:
a) uchwała Nr VI/48/07 Rady Miasta Opola z dnia 18 stycznia 2007r. w sprawie ramowego planu sesji Rady Miasta Opola na rok 2007;
b) pismo z ustalonym harmonogramem terminów składania wniosków – 24 stycznia 2007r.- przekroczenie terminu określonego w procedurze;
iii. 2008r.:
a) uchwała Nr XXII/222/07 Rady Miasta Opola z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie ramowego planu sesji Rady Miasta Opola na rok 2008;
b) pismo z ustalonym harmonogramem terminów do składania wniosków o korektę – 17 marca 2008r. - przekroczenie terminu określonego w procedurze
W opinii audytorów wskazanie terminu na ustalenie ostatecznych terminów składania wniosków, które to opracowanie powinno być przygotowane (zgodnie z procedurą) do dnia 31 grudnia jest, co najmniej problematyczne przy założeniu, iż takowego opracowania dokonuje się w oparciu o planowy plan sesji, który uchwalany jest przez organ stanowiący, niejako niezależny od Urzędu Miasta Opola.
1.3.Analiza przyczyn i skutków uchybień
Przeprowadzone przez zespół audytowy badania w przedmiotowym obiekcie wykazały, że obowiązki wynikające z przepisów o finansach publicznych w zakresie planowania finansowego w oświacie są realizowane w praktyce. Wyniki badań potwierdziły zgodne z obowiązującymi przepisami realizowanie poddanego badaniom procesu w oświatowych jednostkach organizacyjnych, stanowiącego cześć procesu planowania budżetu miasta Opola. W związku z tym audytorzy wydali badanemu obszarowi ocenę pozytywną.
Jednak w trakcie testów zespół audytowy zwrócił uwagę na uchybienia formalne, które faktycznie nie miały wpływu na legalność realizacji obowiązków planowania budżetu. Audytorzy pozytywnie ocenili opracowanie i wdrożenie wewnętrznych uregulowań (procedur). Jednak stwierdzili brak ich aktualizowania, w zasadzie od momentu ich wdrożenia. W wyniku tego, procedury odwołują się do nieaktualnej ustawy o finansach publicznych i nie uwzględniają zmian organizacyjnych w Wydziale Budżetu. Wprowadzony od stycznia 2008 r. w RSO system komputerowy pn. KSAT, zmienił sposób postępowania w procesie planowania i sprawozdawczości, co również nie zostało uwzględnione w procedurach. Stwierdzone uchybienia braku aktualności procedur negatywnie wpływają na ocenę nadzoru sprawowanego nad badanym obszarem. W związku z tym zespół audytowy zaleca dokonanie wnikliwej rewizji zapisów poszczególnych procedur funkcjonujących w Wydziale Budżetu w celu dostosowania ich do aktualnego stanu prawnego i organizacyjnego oraz wzmocnienie nadzoru ze strony kierownictwa Wydziału Budżetu (naczelnika oraz kierowników zainteresowanych referatów) nad aktualnością obowiązujących procedur. W zakresie zmian organizacyjnych audytorzy zwrócili uwagę na dokonane zmiany organizacyjne dotyczące Referatu Sprawozdawczości (nazwa aktualnie obowiązująca). Do dnia 31 marca 2007r. zadania planowania finansowego i sprawozdawczości oświaty realizował Referat Planowania w Oświacie w Wydziale Budżetu. Z dniem 1 kwietnia 2007r. został on zlikwidowany i „wchłonięty” przez Referat Planowania w Budżecie. Takie rozwiązanie funkcjonowało do 17 kwietnia 2008r., kiedy Prezydent Miasta Opola ponownie powołał do życia referat zajmujący się planowaniem i sprawozdawczością w oświacie, jednak pod inną nazwą – Referat Sprawozdawczości Oświaty. W opinii audytorów powyższe zmiany organizacyjne nie miały bezpośredniego wpływu na wykonywanie obowiązków w zakresie przedmiotowym audytu, tym bardziej, że w praktyce, te obowiązki wykonywał ten sam zespół pracowników w całym okresie objętym badaniem. Audytorzy uznali za pozytywne powołanie w ramach RSO stanowisk ds. kontroli instytucjonalnej w celu realizacji kontroli oświatowych jednostek organizacyjnych. W opinii audytorów tego typu rozwiązanie powinno przyczynić się do zwiększenia nadzoru nad efektywnością systemu planowania i sprawozdawczości w oświacie.
1.4. Rekomendacje
A. Dokonać rewizji zapisów procedury w zakresie planowania, dokonywania korekt oraz sprawozdawczości budżetu miasta Opola w celu dostosowania ich treści do aktualnego stanu prawnego i organizacyjnego.
2. Obiekt 2
Ocena wykonywania obowiązków nadzoru nad realizacją planów finansowych oświatowych jednostek organizacyjnych.
2.1. Kryteria szczegółowe
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z dnia 30 czerwca 2006r.) określa rodzaje, formy, terminy oraz sposoby sporządzania sprawozdań z wykonania planów finansowych jednostek budżetowych. Rozdział 2 ww. rozporządzenia pt. Rodzaje sprawozdań wprowadza w § 3 m.in.: sprawozdanie RB-28S - miesięczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego (wzór sprawozdania stanowi załącznik nr 16 do rozporządzenia) oraz sprawozdanie Rb-34 – kwartalne sprawozdanie z wykonania planów finansowych dochodów własnych jednostek budżetowych i wydatków nimi sfinansowanych (wzór sprawozdania stanowi załącznik nr 23 do rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 2 kierownicy jednostek organizacyjnych podległych jednostkom samorządu terytorialnego sporządzają i przekazują w imieniu jednostki m.in. sprawozdanie Rb-28S (ppkt. b) oraz jako kierownicy samorządowych jednostek budżetowych, dysponujący wyodrębnionymi rachunkami dochodów własnych sprawozdanie Rb-34 (ppkt. f). W rozdziale 5 § 19 rozporządzenia określone zostały okresy sprawozdawcze, w tym:
· sprawozdania kwartalne sporządzane za każdy kwartał roku budżetowego, z zastrzeżeniem, iż jednostki samorządu terytorialnego sporządzają sprawozdanie Rb-34 tylko za II i IV kwartał;
· sprawozdania półroczne sporządzane za pierwsze półrocze roku budżetowego;
· sprawozdanie roczne sporządzane za rok budżetowy.
Załącznik Nr 34 do Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z dnia 30 czerwca 2006r.) zawiera instrukcję sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Unormowaniem wewnętrznym funkcjonującym w Urzędzie Miasta Opola regulującym obszar sprawozdawczości budżetowej (przyjęte przez audytorów za kryteria w przedmiotowym obiekcie) jest Zarządzenie Nr OR.I-0152-55/2005 Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2005r. w sprawie wprowadzenia procedur w zakresie planowania, dokonywania korekt oraz sprawozdawczości budżetu miasta Opola. Zarządzenie wprowadziło m.in. następujące procedury w zakresie sprawozdawczości budżetu miasta Opola:
i. Procedurę opracowania informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze – wg Uchwały Nr XXV/373/00 Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2000r. (załącznik nr 12);
ii. Procedurę sporządzania sprawozdania Rb - 28S (załącznik nr 13);
iii. Procedurę sporządzania sprawozdania Rb – 32 (załącznik nr 20).
Dodatkowymi kryteriami przyjętymi przez audytorów w trakcie analizy przedmiotowego obiektu są:
· art. 20 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U.06.97.674 j.t.) dyrektor szkoły (rozumie się przez to przedszkola, szkoły i placówki oraz inne jednostki organizacyjne a także odpowiednio ich zespoły – zgodnie z art. 3) w razie:
1) całkowitej likwidacji szkoły rozwiązuje z nauczycielem stosunek pracy,
2) częściowej likwidacji szkoły albo w razie zmian organizacyjnych powodujących zmniejszenie liczby oddziałów w szkole lub zmian planu nauczania uniemożliwiających dalsze zatrudnianie nauczyciela w pełnym wymiarze zajęć,
rozwiązuje z nim stosunek pracy. Nauczycielowi zatrudnionemu na podstawie mianowania, z którym rozwiązano stosunek pracy z przyczyn określonych w ust. 1, przysługuje odprawa w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego;
· zgodnie z art. 23 cytowanej wyżej ustawy stosunek pracy z nauczycielem zatrudnionym na podstawie mianowania ulega rozwiązaniu w razie ukończenia przez nauczyciela 65 lat życia (ust. 1 pkt 4). Nauczycielowi spełniającemu warunki uprawniające do emerytury przyznaje się odprawę w wysokości dwumiesięcznego ostatnio pobieranego wynagrodzenia w szkole będącej podstawowym miejscem jego pracy. Nauczycielowi spełniającemu warunki uprawniające do emerytury, który przepracował w szkole co najmniej 20 lat, przyznaje się odprawę w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia ostatnio pobieranego w szkole będącej podstawowym miejscem jego pracy (art. 87).
Badaniem zostało objęte 100% populacji – wszystkie jednostki organizacyjne oświaty.
2.2 Ustalenie stanu faktycznego
2.2.1. Zespół audytorów przeprowadził badanie mające na celu określenie stopnia zgodności realizacji obowiązku sporządzania sprawozdań za I półrocze z opracowaną procedurą wewnętrzną. Badaniu poddano sprawozdania składane za I półrocze 2007r. dostarczone przez Referat Sprawozdawczości Oświaty. Analiza zapisów procedury opracowania informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze – wg Uchwały Nr XXV/373/00 Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2000r. (załącznik nr 12 do zarządzenia nr OR.I-0152-55/2005) wykazała, iż nie uwzględnia ona zmian w strukturze organizacyjnej Wydziału Budżetu (omówionej szczegółowo w pkt 1.2.1 ppkt 2 i 3). Dodatkowo wykazała, iż opracowana i stosowana procedura nie uwzględnia zmiany wprowadzonej przez Uchwałę Nr LXIV/727/06 Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2006r. w sprawie określenia zakresu i formy informacji o przebiegu wykonania budżetu miasta za I półrocze. Uchwała ta w § 4 pozbawiła mocy obowiązywania uchwałę Nr XXV/373/00 Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2000r. W ramach realizacji ww. procedury Prezydent Miasta skierował do dyrektorów i głównych księgowych oświatowych jednostek organizacyjnych pismo z dnia 6 czerwca 2007r. nr B.PB.I-3028/2/1/07 zawierające wytyczne do opracowania materiałów informacyjnych, w tym:
· wykaz sporządzanych sprawozdań (wg wzorów określonych w Rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, m.in. Rb-28S oraz Rb-34);
· wytyczne dotyczące sporządzenia część opisowej sprawozdania oraz
· wzorów tabel do wypełnienia. Załączniki zawierają m. in. następujące wzory:
i. wykonania planu dochodów/przychodów i wydatków za I półrocze 2007r.;
ii. wykonania planu przychodów i wydatków rachunku dochodów własnych za i półrocze 2007r.;
iii. informacji o zatrudnieniu i wynagrodzeniu;
iv. danych tabelarycznych do części opisowej.
W piśmie kierowanym do oświatowych jednostek organizacyjnych wskazano następujące terminy dla realizacji powierzonych zadań:
· 10 lipca 2007r. dla złożenia sprawozdań Rb-28S i Rb-34,
· 16 lipca 2007r. na dzień złożenia sprawozdania opisowego wraz z załącznikami.
Uzyskane wyniki badań audytorzy przedstawili w tabelach (załącznik).
W wyniku przeprowadzonego badania stwierdzono, 1 przypadek przekazania przez oświatową jednostkę organizacyjną (PSP 10) sprawozdania Rb-34 z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzono również przypadek braku podania przez pracowników Referatu Planowania Budżetu daty wpływu sprawozdań Rb-28S oraz Rb-34 składanych przez ZSZ Nr 4. Analiza przekazanych sprawozdań przeprowadzona przez zespół audytorów potwierdziła zgodność stosowanych sprawozdań z wzorami stanowiącymi załączniki do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006r. w sprawie sprawozdawczości oświatowej. Badanie potwierdziło stosowanie potwierdzeń dokonywania kontroli przez pracowników dokonujących analizy sprawozdań, audytorzy stwierdzili jednak brak potwierdzenia przeprowadzenia kontroli w postaci odciśnięcia pieczątki imiennej pracownika dokonującego sprawdzenia przekazanego sprawozdania. Wymóg stosowania potwierdzenia wykonania kontroli poprzez podpis i imienną pieczątkę został określony przez Procedurę sporządzania sprawozdania Rb-28S (rocznego) będącą Załącznikiem Nr 13 do zarządzenia nr OR.I-0152-55/2005.
W wyniku przeprowadzonego testu zespół audytorów stwierdził, iż sprawozdania opisowe przekazywane są z zachowaniem wyznaczonego terminu (w jednym przypadku stwierdzono brak wskazania daty wpływu przez pracowników Referatu Planowania Budżetu). Stwierdzono również 1 przypadek braku danych tabelarycznych do części opisowej sprawozdania. Analiza przekazanych sprawozdań opisowych potwierdza stosowanie instrukcji zamieszczonej w piśmie Nr B.PB.I-3028/2/1/07 oraz stosowania załączników jako wzorów do wypełnienia przez oświatowe jednostki organizacyjne.
2.2.2. W celu zbadania stopnia wymogu realizacji sporządzania sprawozdań rocznych sporządzanych za rok budżetowy (§ 19 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej) zespół audytowy poddał analizie sporządzane przez oświatowe jednostki organizacyjne sprawozdania Rb-28S (roczne), Rb-34 (sporządzane za IV kwartał) oraz sprawozdania opisowe z realizacji budżetu miasta (wykonania planu finansowo-rzeczowego).Badaniu poddano sprawozdania z realizacji budżetu miasta Opola za 2007r. Audytorzy poddali badaniu również stopień realizacji zapisów procedury sporządzania sprawozdania Rb-28S (rocznego), stanowiącej załącznik nr 13 Zarządzenia Nr OR.I-0152-55/2005 Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2005r. Ww. procedura wskazuje, iż sporządzenie jednostkowych sprawozdań (na podstawie ksiąg rachunkowych) realizowane jest wg instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiącej załącznik nr 2 do Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001r. (Dz. U. z 2001r. Nr 24, poz. 279 z pón. zm.). W sposób prawidłowy, uwzględniający aktualny stan prawny, powinna być wskazana instrukcja sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąca załącznik nr 34 do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006r. w sprawie sprawozdawczości oświatowej. Procedura sporządzania sprawozdania Rb-28S nie uwzględnia również zmian w strukturze organizacyjnej Wydziału Budżetu (patrz pkt 1.2.1 ppkt 2 i 3). Należy nadmienić, ww. procedura wprowadza formę potwierdzenia dokonania kontroli pod względem formalnym przyjmowanych jednostkowych sprawozdań w postaci podpisu oraz imiennej pieczątki pracownika sprawdzającego. Analiza Zarządzenie Nr OR.I-0152-55/2005 w sprawie procedur sprawozdawczości budżetu miasta Opola wykazała, iż w ramach funkcjonujących w Urzęcie Miasta Opola wewnętrznych procedur nie została opracowana procedura opracowania informacji o przebiegu wykonania budżetu za dany rok, analogicznie do funkcjonującej procedury dotyczącej wykonania budżetu za I półrocze. Natomiast analogicznie do opisanego w pkt. 2.2.1. zakresu i terminu sprawozdań za I półrocze 2007r. Prezydent Miasta Opola skierował do dyrektorów i głównych księgowych oświatowych jednostek organizacyjnych pismo (z dnia 8 stycznia 2008r. nr B.PB.I-3029/2/1/07) zawierające wytyczne w celu sporządzenia sprawozdania z realizacji budżetu miasta Opola za 2007r. Opracowane wytyczne zawierają: wykaz sporządzanych sprawozdań (wg wzorów określonych w Rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, m.in. Rb-28S oraz Rb-34); wytyczne dotyczące sporządzenia część opisowej sprawozdania oraz wzory tabel do wypełnienia. Załączniki zawierają m. in. następujące wzory:
i. wykonania planu dochodów/przychodów i wydatków za 2007r.;
ii. wykonania planu dochodów własnych za 2007r.;
iii. informacji o zatrudnieniu i wynagrodzeniu;
iv. danych tabelarycznych do części opisowej;
v. informacji dodatkowych.
W piśmie kierowanym do oświatowych jednostek organizacyjnych wskazano następujące terminy dla realizacji powierzonych zadań:
· 31 stycznia 2008r. dla złożenia sprawozdań Rb-28S i Rb-34;
· 6 lutego 2008r. na dzień złożenia sprawozdania opisowego wraz z załącznikami.
Wyniki przeprowadzonego badania zespół audytorów przedstawił w tabelach (załącznik).
Zespół audytorów stwierdził iż sprawozdania Rb-28S oraz Rb-34 zostały przekazane do Referatu Planowania Budżetu z zachowaniem wyznaczonego terminu, aczkolwiek w przypadku sprawozdania Rb-34 złożonego przez ZSZ Nr 4 pracownicy Referatu nie odnotowali daty wpływu sprawozdania. W wyniku przeprowadzonego badania stwierdzono również, iż pracownicy Referatu dokonują ograniczonego potwierdzenia dokonania kontroli poprzez nanoszenie podpisów, nie stosują natomiast w praktyce imiennej pieczątki (wskazywanej przez procedurę wewnętrzną). Audytorzy potwierdzają zgodność przekazywanych sprawozdań ze wzorami stanowiącymi załączniki do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006r. Zespół audytorów zgłasza jednakże zastrzeżenie dotyczące pisma kierowanego do oświatowych jednostek organizacyjnych dotyczące zakresu i terminów sprawozdań z realizacji budżetu miasta Opola za 2007r., które w sposób błędny identyfikuje sprawozdanie z wykonania planów finansowych Rb-34 jako sprawozdanie roczne. Zgodnie z § 3 ust. 23 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej sprawozdanie Rb-34 jest sprawozdaniem kwartalnym i w przypadku jednostek samorządu terytorialnego jest sporządzane za II i IV kwartał (§ 19 ust. 6 ww. rozporządzenia).
Zespół audytorów stwierdził 1 przypadek przekroczenia terminu złożenia sprawozdania opisowego (sprawozdanie PSP Nr 10 złożone w dniu 30 maja 2008r.). Z ustnych informacji przekazanych przez Kierownika Referatu Sprawozdawczości Oświaty wynika, iż przekroczenie terminu nastąpiło z winy przedmiotowej szkoły, pomimo przeprowadzonych telefonów „ponaglających”. Dodatkowo opóźnienie wynikło z konieczności nanoszenia poprawek w treści przekazanego sprawozdania i jego załączników. Zespół audytowy stwierdził również 2 przypadki nie odnotowania przez pracowników Referatu daty wpływu sprawozdań (PSP Nr 1 i PG Nr 1). Sprawozdanie z realizacji budżetu za rok 2007 przekazane przez Publiczne Gimnazjum Nr 1 nie zawiera w części informacje dodatkowe informacji dotyczącej dowożonych uczniów. Zespół audytorów nie zgłasza uwag dotyczących zgodności załączników do sprawozdania opisowego z wzorami stanowiącymi załączniki do pisma w sprawie zakresu i terminów sprawozdań z realizacji budżetu miasta Opola za 2007 rok.
2.2.3. Zespół audytorów przeprowadził badanie polegające na dokonaniu analizy:
· wydatków oświatowych w wydatkach budżetu miasta;
· wydatków na wynagrodzenia w kwocie wydatków oświatowych;
oraz wysłaniu zapytania do 82 kierowników jednostek organizacyjnych oświaty dotyczącego ilości i wielkości wypłaconych odpraw pieniężnych a następnie przeprowadzeniu analizy uzyskanych zwrotnie odpowiedzi.
Wyniki przeprowadzonego badania zostały zebrane w tabeli, stanowiącej załącznik nr 1 do sprawozdania.
1. W toku analizy dokumentacji oraz badań w przedmiotowym obiekcie, zespół audytowy ustalił, że wydatki na oświatę stanowiły kolejno w następujących latach:
- 2006 – 115.979.552,96 zł (wykonanie);
- 2007 – 122.360.868,71 zł (wykonanie);
- 2008 – 136.514.802,00 zł (plan).
Na podstawie danych sprawozdawczych audytorzy ustalili, że kwota wydatków ogółem budżetu miasta Opola wynosiła w następujących latach:
- 2006 – 541.091.008,46 zł (wykonanie);
- 2007 – 645.856.716,80 zł (wykonanie);
- 2008 – 573.630.113,00 zł (plan).
Na podstawie ww. danych audytorzy dokonali zestawienia wydatków na oświatę w stosunku do wydatków ogółem budżetu miasta Opola. Wyniki przedmiotowego badania zostały przedstawione na wykresie (załącznik).
Na podstawie wyników badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
i. wydatki na oświatę, w kwocie wydatków ogółem budżetu miasta stanowiły, kolejno w następujących latach:
- 2006 – 29,7%;
- 2007 – 26,6%;
- 2008 – 32,7% (plan);
ii. kwota wydatków oświatowych w badanym okresie stale wzrastała:
- 2007r. w stosunku do 2006r. wzrosła o 6.381.315,75 zł (wzrost o 5,5%);
- 2008r. w stosunku do 2007r. wzrosła o 14.153.933,29 zł (wzrost o 11,6%);
2. W ramach badań ustalono także, że wydatki na wynagrodzenia w oświacie wynosiły w poszczególnych latach:
- 2006 – 115.979.552,96 zł;
- 2007 – 122.360.868,71 zł;
- 2008 – 136.514.802,00 zł (plan).
Na podstawie ww. danych audytorzy ustalili udział kwoty wynagrodzeń w wydatkach oświatowych ogółem, co zostało przedstawione na wykresie (załącznik).
Na podstawie uzyskanych wyników ustalono, że kwota wynagrodzeń w kwocie wydatków oświatowych wynosiła, kolejno w następujących latach:
- 2006 – 72,1%,
- 2007 – 71,3%,
- 2008 – 72,8% (plan).
3. W toku badania audytorzy otrzymali odpowiedzi od 82 (100%) kierowników jednostek organizacyjnych oświaty, do których przesłano zapytanie o podanie ilości i wielkości wypłaconych odpraw w latach 2006 – 2007. Uzyskane odpowiedzi zostały zebrane w specjalnie do tego celu przygotowanej tabeli, uwzględniając imię i nazwisko nauczyciela, jednostkę dokonującą wypłaty, podstawę wypłaty (czy wypłata wynikała z powodu zmian organizacyjnych i nie zapewnieniu nauczycielowi pełnego etatu, czy z powodu przejścia na emeryturę) oraz kwoty odprawy. Przedmiotowa tabela stanowi załącznik nr 1 do niniejszego sprawozdania.
Na podstawie uzyskanych rezultatów audytorzy ustalili, że w okresie poddanym badaniom:
i. odprawy wypłacono łącznie 254 nauczycielom;
ii. w 2006 i 2007r. łącznie wypłacono 290 odpraw na łączną kwotę 2.555.816,35 zł
iii. 36 (z 254, 14,2%) nauczycieli otrzymało podwójne odprawy - z tytułu zmian organizacyjnych w jednostce zatrudniającej i nie zapewnieniu nauczycielowi pełnego etatu, a następnie z tytułu przejścia na emeryturę; wypłaty te wyniosły łącznie 789.699,18 zł (236.609,13 zł w 2006r. i 553.090,05 zł w 2007r.), co stanowi 31% kwoty łącznej wypłaconych odpraw w 2006 i 2007r.
iv. wysokość wypłaconych odpraw w 2006 r. wynosiła 944.833,10 zł, 57 odpraw, w tym:
- w związku ze zmianami organizacyjnymi i nie zapewnieniu nauczycielowi pełnego etatu – 212.862,94 zł (21 wypłat);
- w związku z przejściem na emeryturę – 731.970,16 zł (36 wypłat);
v. wysokość wypłaconych odpraw w 2007r. wynosiła 1.610.983,25 zł, 234 wypłaty, w tym:
- w związku ze zmianami organizacyjnymi i nie zapewnieniu nauczycielowi pełnego etatu – 434.024,93 zł (98 wypłat);
- w związku z przejściem na emeryturę – 1.176.958,32 zł (136 wypłat)
Uzyskane wyniki badań audytowych zwróciły uwagę audytorów. Za niepokojące audytorzy uznali bowiem wypłaty podwójnych odpraw: z powodu zmian organizacyjnych i nie zapewnieniu nauczycielowi pełnego etatu oraz z powodu przejścia na emeryturę w 36 przypadkach, które stanowią blisko 1/3 kwoty ogółem wypłaconych odpraw w latach 2006 - 2007. Z uzyskanych informacji od Kierownika RSO w kwestionariuszu samooceny wynika, że obszar dotyczący ilości i wielkości wypłat wynagrodzeń (w tym wypłat podwójnych odpraw) nie jest objęty nadzorem ze strony RSO, jak również nie jest obszarem współpracy RSO z Wydziałem Oświaty. W opinii audytorów, w przedmiotowym stanie powstaje swoistego rodzaju obszar wymagający nadzoru. W związku z tym, że obszar przedmiotowego badania wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszego zadania audytowego oraz w związku z uzyskanymi wynikami testu, audytorzy podjęli decyzję o ujęciu obszaru finansowania wypłat wynagrodzeń i nadzoru nad nim w procesie planowania audytu na 2009r.
2.3. Analiza przyczyn i skutków uchybień
Przeprowadzone przez zespół audytowy badania w przedmiotowym obiekcie wykazały, że obowiązki wynikające z przepisów o finansach publicznych w zakresie realizacji planów finansowych realizowana jest w praktyce. Uzyskane przez audytorów wyniki testów potwierdzają zgodne z obowiązującymi przepisami wykonywanie wymogów sprawozdawczych przez oświatowe jednostki organizacyjne, stanowiących część składową sprawozdawczości z wykonania budżetu Urzędu Miasta Opola. W związku z tym audytorzy wydali badanemu obszarowi ocenę pozytywną.
Jednak w trakcie testów zespół audytowy zwrócił uwagę na uchybienia formalne, których usunięcie usprawni realizację zadań sprawozdawczych i przyczyni się do zwiększenia nadzoru nad kierownikami jednostek w zakresie efektywności procesu wykonania planów finansowych poszczególnych jednostek. Analogicznie jak w Obiekcie 1 audytorzy pozytywnie ocenili opracowanie i wdrożenie wewnętrznych uregulowań (procedur). Jednak stwierdzili brak ich aktualizowania od momentu ich wdrożenia. W wyniku tego, procedury odwołują się do nieaktualnej ustawy o finansach publicznych i nie uwzględniają zmian organizacyjnych w Wydziale Budżetu. Wprowadzony od stycznia 2008 r. w RSO system komputerowy pn. KSAT, zmienił także sposób postępowania w procesie planowania i sprawozdawczości, co również nie zostało uwzględnione w procedurach. Stwierdzone uchybienia braku aktualności procedur negatywnie wpływają na ocenę nadzoru sprawowanego nad badanym obszarem. W związku z tym zespół audytowy zaleca dokonanie wnikliwej rewizji zapisów poszczególnych procedur funkcjonujących w Wydziale Budżetu w celu dostosowania ich do aktualnego stanu prawnego i organizacyjnego oraz wzmocnienie nadzoru ze strony kierownictwa Wydziału Budżetu (naczelnika oraz kierowników zainteresowanych referatów) nad aktualnością obowiązujących procedur.
W toku audytu stwierdzono, że RSO pełni nadzór nad sprawozdawczością kierowaną z oświatowych jednostek organizacyjnych, dokonując kontroli formalnej sprawozdań. Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych (art. 44) Kierownik jednostki sektora finansów publicznych (także kierownik oświatowej jednostki organizacyjnej) jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Niemniej, w ocenie audytorów słuszne byłoby rozszerzenie nadzoru merytorycznego w zakresie zgodności danych ujętych w sprawozdaniach poszczególnych jednostek, z prowadzonymi przez nie ewidencjami księgowymi poprzez wprowadzenie do planów kontroli instytucjonalnej realizowanej przez RSO (wobec oświatowych jednostek organizacyjnych) tego obszaru. Zespół audytorów podkreśla, że zgodność danych ewidencji księgowych z danymi sprawozdawczymi jest przedmiotem kontroli przeprowadzanych przez pracowników KWiA. W 2007r. przeprowadzono 19 kontroli oświatowych jednostek organizacyjnych, w 2008r. zaplanowano 35 tego rodzaju kontroli (do dnia audytu przeprowadzono 19 kontroli). W efekcie tego kontrolą zostaną objęte łącznie 54 jednostki (prawie 70% oświatowych jednostek organizacyjnych). Dotychczasowe ustalenia kontrolerów KWiA nie wskazały istotnych nieprawidłowości w kontrolowanym obszarze.
Przeprowadzone badanie – test rzeczywisty - identyfikacji ilości i wartości wypłaconych odpraw nauczycielom, wykazało niepokojące zjawisko podwójnego dokonywania wypłat odpraw: pierwotnie z powodu zmian organizacyjnych i nie zapewnieniu nauczycielowi pełnego etatu a następnie (w tym samym dniu lub w niedługim czasie) z powodu przejścia na emeryturę. Dotyczy to 36 przypadków (14,2% przypadków wypłaty odprawy) na łączną kwotę 789.699,18 zł w latach 2006 – 2007 (co stanowiło 31% kwoty łącznej wypłaconych odpraw w 2006 i 2007r.). Rezultaty tego badania wskazały, że obszar ten jest wyłączony spod nadzoru pełnionego przez RSO jak również nie jest obszarem współpracy RSO z Wydziałem Oświaty. W opinii audytorów, w przedmiotowym stanie powstaje swoistego rodzaju obszar wyłączony z nadzoru nad finansowaniem oświaty. W związku z tym, że dodatkowe badania wykraczałyby poza zakres przedmiotowy niniejszego zadania audytowego, audytorzy ocenili, że obszar ten wymaga wnikliwej analizy w aspekcie istniejących unormowań prawnych. W tej sytuacji audytorzy podjęli decyzję o ujęciu obszaru finansowania wypłat wynagrodzeń i nadzoru nad nim w procesie planowania audytu na 2009r.
2.4. Rekomendacje
W zakresie procedur planowania, dokonywania korekt oraz sprawozdawczości budżetu miasta Opola, zastosowanie ma rekomendacja A.
VIII. UWAGI I WNIOSKI
Na podstawie opisanych w niniejszym sprawozdaniu ustaleń oraz analizy przyczyn i skutków rekomenduje się wykonanie następujących działań zmierzających do eliminowania w przyszłości stwierdzonych uchybień:
A. Dokonać rewizji zapisów procedury w zakresie planowania, dokonywania korekt oraz sprawozdawczości budżetu miasta Opola w celu dostosowania ich treści do aktualnego stanu prawnego i organizacyjnego.
Pouczenie:
Wykonano w 4 egzemplarzach, które otrzymują:
1) Egz. nr 1 – Prezydent Miasta Opola;
2) Egz. nr 2 – Skarbnik Miasta Opola;
3) Egz. nr 3 - Naczelnik Wydziału Budżetu;
4) Egz. nr 4 – a/a.
Załączniki do pobrania:
 2008-08-25 09:56:05 - Tabela (59.00 kB) 2008-08-25 10:14:35 - tabela nr 1 (34.00 kB) 2008-08-25 10:16:08 - Tabela nr 2 (43.50 kB) 2008-08-25 10:17:28 - Tabela nr 3 (31.00 kB) 2008-08-25 10:18:46 - Tabela nr 4 (33.00 kB) 2008-08-25 10:20:05 - Tabela nr 5 (30.00 kB) 2008-08-25 10:21:35 - Tabela nr 6 (29.00 kB) 2008-08-25 10:23:20 - wykresy (24.50 kB)
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
 |
 |