A A A

Referat Audytu Wewnętrznego > Budowa węzła komunikacyjnego – ul. Niemodlińska – ZPORR Z/2.16/1.1/1/04

 

 

 

SPRAWOZDANIE Z AUDYTU
Nazwa zadania audytowego: Budowa węzła komunikacyjnego – ul. Niemodlińska – ZPORR Z/2.16/1.1/1/04 Nr zadania audytowego: 2/6 Nazwa i adres jednostki audytowanej: Urząd Miasta Opola, Wydziały: EiPR, IM, B, FK oraz MZD Zespół audytorów i nr up.: Piotr Wąsaty – Kierownik Referatu Audytu Wewnętrznego, nr up. 5/2006 Marek Żywicki – audytor wewnętrzny, koordynator zadania, nr up. 6/2006
Wykonał: Marek Żywicki   Zatwierdził: Piotr Wąsaty	Data i podpis:  ..............................   Data i podpis:  ..............................

 

 

STRESZCZENIE

 

         Zadanie audytowe pn. Budowa węzła komunikacyjnego – ul. Niemodlińska – ZPORR Z/2.16/I/1.1/1/04 zostało przeprowadzone zgodnie z planem audytu na rok 2006. Przedmiotem zadania audytowego była ocena zgodności realizacji projektu z wymogami programowymi Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) oraz umową o dofinansowanie przedmiotowego projektu.

Zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie:

a)     całkowita wartość projektu wynosi 18.548.120,54 zł,

b)     wydatki kwalifikowalne 16.948.120,54 zł,

c)     dofinansowanie 12.707.700,78 zł, co stanowi 74,98 % wydatków kwalifikowalnych.

Stwierdzono, że projekt realizowany jest w następujących Wydziałach Urzędu Miasta:

i.        ds. Europejskich i Planowania Rozwoju (EiPR);

ii.       Finansowo – Księgowy (FK);

iii.     Inżynierii Miejskiej (Inż.M);

iv.    Budżetu (B);

v.      Inwestycji Miejskich (IM) oraz

Miejskim Zarządzie Dróg – miejskiej jednostce budżetowej, która w przedmiotowym projekcie pełni rolę inwestora zastępczego dla inwestycji. Z uwagi na zakres, jakość i ilość gromadzonej w komórkach organizacyjnych dokumentacji, badania zostały przeprowadzone w MZD oraz Wydziałach: EiPR, FK, IM.

         Wyniki przeprowadzonych badań wskazują na prawidłowe funkcjonowanie systemu jako całości. Niemniej audytorzy stwierdzili niewielkie uchybienia formalne, z których część została usunięta podczas audytu. W opinii audytorów, stwierdzone uchybienia wynikają głównie z nie w pełni skutecznej kontroli wewnętrznej, szczególnie w Wydziale EiPR. Do najważniejszych uchybień audytorzy zaliczyli:

1)     przedłużające się prace nad podręcznikiem procedur, a co za tym idzie brakiem formalnego wdrożenia jego w życie (zakończenie całej inwestycji określono na 30 listopada 2006r.);

2)     częste przekroczenia terminów umownych składania dokumentów w Instytucji Pośredniczacej – IP (dot. harmonogramów płatności – opóźnienia od 1 do 15 dni oraz sprawozdań z realizacji projektu – opóźnienia 1 dzień) oraz w Banku Gospodarstwa Krajowego SA – BGK (dot. harmonogramów przekazywania transz pożyczki – opóźnienia do 2 dni);

W związku z uzyskanymi wynikami badań audytorzy realizowanemu projektowi przyznali ocenę ogólną B (w skali A – E).

 

 

I.    CEL

Celem niniejszego audytu jest ocena realizacji projektu zgodnie z wytycznymi programu, zawartą umową i wynikającymi z nich obowiązkami beneficjenta.

 

 

II. ZAKRES

 

Podmiotowy:

audyt został przeprowadzony w Wydziale EiPR, IM, FK oraz MZD.

 

Przedmiotowy:

zadania beneficjenta wynikające z umowy o dofinansowanie projektu, wytycznych ZPORR i przepisów prawa powszechnego.

 

 

III.            OBIEKTY AUDYTU

 

1.      Analiza i ocena procedur realizacji projektu pod kątem legalności i efektywności;

2.      Analiza wydatków poniesionych na realizację projektu, na podstawie wniosków o płatność; badanie pełne (100%);

3.      Ocena dostępności i bezpieczeństwa dokumentacji projektu.

 

 

IV.             ANALIZA RYZYKA

 

         Wymienione obiekty audytu zostały ustalone na podstawie wyodrębnionych przez zespół audytorów obszarów ryzyka, w zakresie tematycznym realizowanego zadania audytowego, zgodnie z wytycznymi Ministerstwa Finansów (www.mf.gov.pl/dokument.php?dzial=461&id=46695). Identyfikacja i analiza ryzyka jest podstawą planowania w audycie. W analizie audytorzy przyjęli zarówno ryzyka naturalne (ryzyka wystąpienia błędów bez względu na zastosowane kontrole), jak i ryzyka kontroli (ryzyka, że zastosowane mechanizmy kontrolne nie wykryją lub nie zapobiegną powstawaniu błędów). Przyjmując taki zakres ryzyk zespół audytowy zwrócił szczególną uwagę na ryzyka związane z:

1.      niewłaściwą interpretacją wytycznych, lub prosty błąd w ich stosowaniu – OBIEKT 1,

2.      niewłaściwym rozdziałem zadań pomiędzy stanowiska pracy – OBIEKT 1,

3.      nieefektywnym funkcjonowaniem systemu zarządzania i kontroli wewnętrznej, skutkującym nieprzejrzystą ścieżką audytu – OBIEKT 1,

4.      brakiem należytej weryfikacji wniosków o płatność, a w efekcie błędne kwalifikowanie kosztów projektu – OBIEKT 2,

5.      błędami w procesie doboru wykonawców – OBIEKT 2,

6.      niewłaściwym funkcjonowanie systemu księgowego (brak wyodrębnionych kont lub dokonywanie na kontach projektu operacji dotyczących innych zadań beneficjenta) – OBIEKT 2,

7.      niewłaściwym prowadzeniem dokumentacji pod względem formalnym (oznaczenia dokumentacji) i logicznym (wyodrębnienie i dostępność dokumentacji projektu) – OBIEKT 3.

 

 

 

 

 

Analiza ww. ryzyk została przedstawiona w poniższej tabeli.

 

Obiekty audytu	Jednostka Audyto-wana	Kategorie ryzyk					Końcowa ocena ryzyka
		Istotność	Jakość zarządza– nia	Kontrola wew.	Czynniki zewn.	Opera- cyjne
		0,20	0,20	0,25	0,15	0,20
1	2	3	4	5	6	7	8
Obiekt 1	UM, MZD	3	4	4	3	2	81,3 %
Obiekt 2	UM, MZD	4	2	3	3	2	70,0 %
Obiekt 3	UM, MZD	2	2	3	3	3	65,0 %

 

 

         W wyniku przeprowadzonej analizy zespół audytorów stwierdził, że najwyższym ryzykiem charakteryzuje się OBIEKT 1 (81,3%), niższym OBIEKT 2 (70,0%), a najniższym OBIEKT 3 (65,0%). Audytorzy uznali bowiem, że realizowany projekt charakteryzuje się wysokim ryzykiem naturalnym (zgodnie z Wytycznymi MF). Kluczowe znaczenie w przedmiotowym obiekcie ma dobór kadry o odpowiednich kwalifikacjach, efektywny podział obowiązków, a więc: jakość zarządzania (ocena 4) i skuteczna kontrola wewnętrzna (ocena 4), w tym także kontrola funkcjonalna w zakresie oddziaływania projektu na środowisko naturalne. Obie kategorie ryzyk mają wpływ na efekt końcowy projektu i jednocześnie oddziałują pośrednio na budżet Gminy Opole (zgodnie z umową o dofinansowanie, kwota dofinansowania wynosi do 12.707.700,78 PLN). OBIEKT 2 charakteryzuje się najwyższą istotnością, ponieważ materializacja ryzyk związanych z tą kategorią daje bezpośredni efekt finansowy (niewłaściwa kwalifikacja kosztów - odmowa finansowania). Należy przy tym zwrócić uwagę, że niewłaściwa kwalifikacja kosztów jest także wynikiem nieskutecznej kontroli wewnętrznej (OBIEKT 1). W badaniach audytowych należy zatem traktować oba obiekty łącznie. Osobnym obszarem badania będzie jakość i dostępność dokumentacji projektu. Istnieje bowiem ryzyko popełnienia nieprawidłowości o charakterze formalnym, związanym z wymogami instytucji zarządzającej w zakresie prowadzenia dokumentacji (np. oznaczenie segregatorów). Dostępność i poprawność dokumentacji będzie poddana automatycznej weryfikacji w trakcie badań nad obiektami 1 i 2. Zatem biorąc pod uwagę badany system oraz zasoby Referatu Audytu Wewnętrznego, audytorzy postanowili poddać audytowi wszystkie ww. obiekty.

METODYKA

 

1.      testy przeglądowe – identyfikacja zasad funkcjonowania badanego systemu i jego podsystemów oraz potwierdzenie istnienia (lub nie) kontroli poprzez użycie niżej wymienionych technik:

·            zapoznanie się z dokumentami służbowymi,

·           uzyskiwania wyjaśnień i informacji od pracowników audytowanej jednostki
   w oparciu o kwestionariusze kontroli wewnętrznej,

·            obserwację wykonywanych działań,

2.      testy zgodności – analiza wszystkich zidentyfikowanych procedur w celu oceny stopnia i zakresu ich stosowania poprzez użycie niżej wymienionych technik:

·          porównanie określonych zbiorów danych z kryteriami ustalonymi przez audytorów (na podstawie przepisów prawa, umowy o dofinansowanie projektu i wytycznych instytucji zarządzającej);

·          sprawdzenie rzetelności informacji oraz jej porównanie z informacją zewnętrzną;

3.      testy rzeczywiste legalności (atrybuty) i wydajności (efektywności) tj. sprawdzenie prawidłowości funkcjonowania podsystemów (np. pod kątem legalności i efektywności regulowania zobowiązań Beneficjenta) ze wskazaniem procentowego udziału błędnych operacji.

 

 

VI.TERMIN

 

Zadanie audytowe przeprowadzono w okresie od 8.03. - 28.04.2006r.

 

 

VII.          KRYTERIA OGÓLNE

 

         Podstawowym dokumentem programowym jest ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju 2004-2006 (NPR, Dz.U.04.116.1206). Dokument ten został przygotowany na podstawie wytycznych zawartych w rozporządzeniu nr 1260/99/WE z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 161 z 26.06.1999.). Zgodnie art. 8. cytowanej ustawy, w celu realizacji NPR tworzy się m.in. regionalne programy operacyjne. Zgodnie z art. 17 ust.5 NPR, właściwy minister, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego, przyjmuje, w drodze rozporządzenia, programy współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych, mając na uwadze ustalenia negocjacji z Komisją Europejską. Jednym z siedmiu programów operacyjnych, które służą do realizacji Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006 jest Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR) przyjęty rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004–2006 (Dz.U. Nr 166, poz. 1745). Dokumentem wdrażającym strategię i priorytety programu, zawierającym szczegółowe informacje na temat działań realizowanych w ramach ZPORR jest Uzupełnienie ZPORR, przyjęte rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004–2006  (Dz.U. Nr 200, poz. 2051 z późn. zm.). W Uzupełnieniu ZPORR zawarte są dla poszczególnych priorytetów i działań takie informacje jak:

a)      cele działania i sposoby ich realizacji,

b)      opisy kryteriów wyboru projektów,

c)      katalog beneficjentów i Instytucji Wdrażających,

d)      wielkość i forma pomocy,

e)     poziom współfinansowania projektów z uwzględnieniem udziału środków pochodzących z Unii Europejskiej, środków z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

f)        podstawowe zasady przepływów finansowych,

g)      wskaźniki monitorowania,

h)      plan finansowy na poziomie działań.

Zgodnie z art. 46. w ramach realizacji programów sporządza się następujące sprawozdania:

     1) okresowe - nie częściej niż raz na 3 miesiące;

     2) roczne;

     3) końcowe.

Sprawozdania sporządza m.in. beneficjent (art. 47). Wzory oraz terminy sporządzania i przekazywania sprawozdań zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 grudnia 2004r. w sprawie wzorów sprawozdań, sporządzanych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U.04.284.2843 z późn. zm.).

Na podstawie art. 28 ustawy o NPR, Minister Gospodarki i Pracy rozporządzeniem z dnia 14 października 2004 r. (Dz.U.04.225.2285), a następnie z dnia 14 lipca 2005r. (Dz.U.05.137.1153 z późn. zm.) w sprawie wzorów umów o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 określił wzory umów oraz harmonogramów składania wniosków o płatność i prognozy wydatków.

Z uwagi na zakres przedmiotowy audytu, zespół audytorów zaliczył do kryteriów także przepisy ustaw:

·          z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U.04.19.177 z późn.zm.);

·          z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U.02.101.926 z późn.zm.).

 

 

VIII. USTALENIA

 

 

1.     Obiekt 1

 

Analiza i ocena procedur realizacji projektu pod kątem legalności i efektywności

Ocena: B

 

1.1. Kryteria szczegółowe

 

1.1.                                                               1. Podstawą prawną realizowania projektów współfinansowanych ze środków UE jest ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju 2004-2006 (NPR, Dz.U.04.116.1206). Ustawa określa cele rozwoju społeczno - gospodarczego kraju, w tym wspierane cele rozwoju regionalnego, oraz sposoby ich osiągania (art 3). Zgodnie z art. 8, w celu realizacji Planu tworzy się:

a)   sektorowe programy operacyjne;

b)   regionalne programy operacyjne;

c)   inne programy operacyjne;

Właściwy minister przygotowuje, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, uzupełnienie programu uszczegóławiające system realizacji programu.

     Uzupełnienie programu, dla programów finansowanych z publicznych środków         krajowych zawiera:

         1)       listę i opis działań;

         2)       wstępną ocenę działań wykazującą ich spójność z celami priorytetów                operacyjnych;

         3)       wskaźniki monitorowania odnoszące się do programu, priorytetów                          operacyjnych i działań;

         4)       rodzaje potencjalnych beneficjentów;

         5)       szacunkowy plan finansowy odnoszący się do programu, priorytetów                      operacyjnych i działań;

         6)       szczegółowe zasady udzielania dofinansowania i jego maksymalną                          wysokość w ramach działań.

         Do uzupełnienia programu właściwy minister załącza:

·          zasady kwalifikacji wydatków, określane w odniesieniu do terminów ich ponoszenia, podmiotu, który je ponosi oraz kategorii wydatków związanych z realizacją projektu,

·          zasady wyboru projektów w ramach działań, uwzględniające skalę i trwałość korzyści społecznych, gospodarczych i przestrzennych oraz efektywność wykorzystania środków finansowych.

Zgodnie z art. 26 podmiot ubiegający się o dofinansowanie ze środków strukturalnych w ramach programów (w tym ZPORR) składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów przyznaje instytucja zarządzająca albo działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca. Właściwy minister w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określa, w drodze rozporządzenia tryb składania i wzory wniosków o dofinansowanie realizacji projektu z funduszy strukturalnych oraz wzory umów o dofinansowanie projektów mając na uwadze efektywne i skuteczne wykorzystanie środków służących realizacji programów (art. 28).  Przebieg, sposób i efekty realizacji Planu podlegają monitorowaniu (art. 38). Zgodnie z art. 46 z realizacji programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, oraz kontraktów sporządza się sprawozdania okresowe - nie częściej niż raz na 3 miesiące, roczne oraz końcowe.

 

1.1.2.  Audytowany projekt