| Miasto Opole - wersja archiwalna |
 |
|
 |
|||||||||||||||
 |
 |
|
 |
|
|
STRESZCZENIE
Zadanie audytowe pn. Ocena funkcjonowania systemu wydawania decyzji administracyjnych zostało przeprowadzone zgodnie z planem audytu na rok 2007.Na podstawie art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Urząd Miasta Opola jako jednostka budżetowa realizuje zadania własne oraz zlecone, pod kierownictwem Prezydenta Miasta. Realizowanie zadań z zakresu administracji publicznej, wynikających z przepisów prawa następuje m.in. w formie decyzji administracyjnej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Prezydent Miasta (PM) nadaje upoważnienia swoim zastępcom lub innym pracownikom Urzędu Miasta (UM) do wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu, w granicach udzielonego im upoważnienia (Regulamin Organizacyjny Urzędu Miasta Opola Załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola Nr OR.I-0152-94/06 z dnia 1 sierpnia 2006r.). Tryb wydawania decyzji administracyjnych regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Opracowanie projektów decyzji należy do właściwości komórek organizacyjnych UM (tj. wydziałów, biur, samodzielnych referatów) oraz kierowników miejskich jednostek organizacyjnych, w których zakresie działania znajduje się problematyka podlegająca regulacji w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu stosownego postępowania.
Na postawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Opola oraz Rejestru Upoważnień i Pełnomocnictw, prowadzonego przez Wydział Organizacyjny Urzędu Miasta Opola, audytorzy wyróżnili następujące podmioty organizacyjne wydające decyzje administracyjne:
· Wydział Gospodarki i Promocji Miasta (GiPM);
· Wydział Budżetu (B);
· Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa (UAB);
· Wydział Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Kartografii (GNGiK);
· Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa (OŚR);
· Wydział Inżynierii Miejskiej (Inż.M);
· Wydział Komunikacji (KM);
· Wydział Kultury, Sportu i Turystyki (KSiT);
· Wydział Spraw Obywatelskich (SO);
· Wydział Świadczeń Socjalnych (ŚS);
· Wydział Oświaty (OŚ);
· Wydział Zarządzania Kryzysowego (ZK);
· Referat Nieruchomości Skarbu Państwa (NSP);
· Miejski Zarząd Dróg (MZD);
· Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie (MOPR).
W wyniku przeprowadzonych badań audytorzy stwierdzili, że badany system funkcjonuje poprawnie. Niemniej audytorzy stwierdzili uchybienia w szczególności dotyczące nieprecyzyjnie formułowanej treści decyzji administracyjnych mogących stanowić podstawę do ich zaskarżenia. Audytorzy zwrócili uwagę na możliwość poprawy organizacji systemu nadawania upoważnień i nadzoru w tym obszarze. Zespół audytowy podkreśla, że stwierdzone uchybienia nie stanowią jednak istotnego zagrożenia dla audytowanego obszaru. Wydane przez audytorów rekomendacje służą jedynie doskonaleniu istniejącego systemu zarządzania i przyczyniają się do ograniczenia potencjalnego ryzyka. Badania wykazały, że w Urzędzie Miasta Opola nie opracowano i nie wdrożono procedur organizujących proces nadawania (odwoływania) upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta. Konstrukcja rejestru pełnomocnictw i upoważnień nie umożliwia szybkiego ustalenia aktualnej listy pracowników posiadających upoważnienie Prezydenta Miasta do wydawania decyzji administracyjnych. Wyniki badań wskazują, że wydane decyzje administracyjne zawierają uchybienia, w szczególności dotyczy to stosowanych (lub nie) uzasadnień prawnych i faktycznych. W ocenie audytorów sytuacja ta może wynikać z braku formalnych wzorców decyzji. W celu poprawy stwierdzonego stanu rzeczy i usprawnienia systemu wydawania decyzji administracyjnych audytorzy wydali łącznie 6 rekomendacji.
Badany obszar uzyskał ocenę B (w skali A – najwyższa, D - najniższa).
I. CEL
Celem niniejszego audytu była ocena funkcjonowania systemu wydawania decyzji administracyjnych.
II. ZAKRES:
· Podmiotowy:
audyt został przeprowadzony w komórkach organizacyjnych i miejskich jednostkach organizacyjnych wymienionych w punkcie: „Streszczenie” (patrz str. 2).
proces delegowania uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych oraz proces wydawania decyzji administracyjnych w UM Opola.
III. OBIEKTY AUDYTU:
1. Analiza i ocena systemu udzielania przez Prezydenta upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych.
2. Ocena wydawanych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami.
3. Analiza i ocena efektywności wydawania decyzji administracyjnych w Urzędzie Miasta Opola.
IV. ANALIZA RYZYKA:
Wskazane obiekty audytu wyłoniono na podstawie wyodrębnionych przez zespół audytorów obszarów ryzyka, zgodnie z zakresem przedmiotowym realizowanego zadania audytowego. Przyjmując taki zakres ryzyk zespół audytorów zwrócił szczególną uwagę na ryzyka związane z:
1. niewłaściwym funkcjonowaniem systemu delegowania uprawnień i podziału obowiązków wśród pracowników (OBIEKT 1);
2. możliwością przekroczenia zakresu przyznanych uprawnień (OBIEKT 2);
3. wydawaniem decyzji administracyjnych obciążonych wadami , co prowadzi do zwiększenia ilości skarg (OBIEKT 2);
4. brakiem należytej wiedzy merytorycznej pracowników (OBIEKT 3);
5. nieefektywnym i nieterminowym prowadzeniem postępowań administracyjnych powodującym znaczące szkody dla wizerunku Urzędu Miasta, w tym także Prezydenta Miasta (OBIEKT 3).
W wyniku przeprowadzonej analizy zespół audytorów stwierdził, że najwyższym ryzykiem charakteryzują się obiekt 1 dotyczący systemu udzielania przez Prezydenta upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych (85,0 %) i obiekt 3 (85,0 %) dotyczący efektywności wydawania decyzji administracyjnych, a nieco niższym obiekt 2 (83,75 %) dotyczący oceny wydawanych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Materializacja ryzyka w obiekcie 1 spowodowana niewłaściwym funkcjonowaniem systemu delegowania uprawnień oraz podziału obowiązków wśród pracowników prowadzi do możliwości przekroczenia zakresu udzielonych uprawnień i w konsekwencji niestosowania lub nieprawidłowego stosowania przepisów (materializacja ryzyka w obiektach 2 i 3). Finalnie skutkującego wadliwą konstrukcją decyzji administracyjnych, a w konsekwencji wydaniem decyzji obciążonej wadą (prawnie nieskutecznej). Należy podkreślić, iż najwyższe prawdopodobieństwo powstania nieprawidłowości istnieje w kategoriach: „istotność”, „jakość zarządzania” i „czynniki operacyjne”.
Analizując badany system i dostępne zasoby Referatu Audytu Wewnętrznego, audytorzy poddali audytowi ww. wymienione obiekty.
Metodyka:
1. Testy przeglądowe – identyfikacja zasad funkcjonowania badanego systemu i jego podsystemów oraz potwierdzenie istnienia (lub nie) kontroli poprzez zastosowanie poniższych technik:
· zapoznanie się z dokumentami służbowymi;
· uzyskiwania wyjaśnień i informacji od pracowników audytowanej jednostki w oparciu o kwestionariusze kontroli wewnętrznej oraz kwestionariusz samooceny;
· obserwację wykonywanych działań;
2. Testy zgodności – analiza wszystkich zidentyfikowanych procedur w celu oceny stopnia i zakresu ich stosowania poprzez użycie niżej wymienionych technik:
· porównanie określonych zbiorów danych w celu wykrycia utrudnień mających wpływ na wydawanie decyzji administracyjnych;
· sprawdzenie rzetelności informacji oraz jej porównanie z ustalonymi przez audytorów kryteriami (informacje zewnętrzne);
3. Testy rzeczywiste wydajności (efektywności) – identyfikacja kompletności, dokładności, ważności informacji zawartych w dokumentach oraz efektywność funkcjonowania systemu w oparciu o przyjęte kryteria.
V. TERMIN
Zadanie audytowe przeprowadzone zostało w okresie od października do grudnia 2007r.
VI. USTALENIA
1. Obiekt 1
Analiza i ocena systemu udzielania przez Prezydenta upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych.
1.1.Kryteria szczegółowe
1.1.1. Podstawę prawną do realizowania zadań publicznych gminy i miasta na prawach powiatu (zadań własnych oraz zleconych z zakresu administracji rządowej) stanowi ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591).
W celu wykonywania powyższych zadań, zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy, Prezydent Miasta, m.in.:
· wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz
· może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych.
Dodatkową regulację w tym zakresie wraz ze wskazaniem na pisemną formę upoważnienia stanowi art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) - organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
1.1.2. W Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miasta Opola (załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola Nr OR.I-0152-94/06 z dnia 1 sierpnia 2006 r.) zostały określone zasady funkcjonowania oraz organizacji Urzędu. Naczelnicy Wydziałów, a także pozostali pracownicy Urzędu posiadający nadane przez Prezydenta upoważnienia do załatwiania spraw i wydawania decyzji administracyjnych mogą podpisywać decyzje tylko i wyłącznie w granicach udzielonego im upoważnienia (§ 12 Regulaminu Organizacyjnego). Organizacja Urzędu, w tym zadania przynależne Naczelnikom odnoszące się m.in. do:
· wydawania z upoważnienia prezydenta decyzji administracyjnych;
· występowania z wnioskiem w sprawie upoważnienia pracowników wydziału do wydawania – w imieniu Prezydenta – decyzji administracyjnych
zostały określone w § 17 Regulaminu Organizacyjnego.
1.1.3. Zgodnie z § 21 ust.1 Instrukcji Kancelaryjnej określającej zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach gmin – Instrukcja Kancelaryjna dla organów gmin i związków międzygminnych, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1319) – w Urzędzie prowadzone są centralne rejestry kancelaryjne:
· rejestr uchwał rady gminy i zarządzeń Prezydenta Miasta;
· rejestr skarg i wniosków;
· rejestr aktów wewnętrznych;
· rejestr wydawanych upoważnień i pełnomocnictw.
Przepis § 21 ust. 3 Instrukcji Kancelaryjnej stwarza możliwość utworzenia i prowadzenia innych, niż wymienione wyżej centralne rejestry kancelaryjne, po uzyskaniu zgody kierownika wydziału właściwego w sprawach organizacyjnych, który to sprawuje nadzór nad prowadzonymi w Urzędzie rejestrami (katalog wymienionych w Instrukcji Kancelaryjnej rejestrów nie stanowi katalogu zamkniętego).
1.2.Ustalenie stanu faktycznego
1.2.1. Celem badań w przedmiotowym obiekcie było dokonanie analizy oraz oceny funkcjonującego w Urzędzie Miasta Opola systemu udzielania przez Prezydenta upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych.
W związku z powyższym, zespół audytorów przeprowadził testy przeglądowe polegające na zapoznaniu się z obowiązującymi w tym zakresie aktami prawnymi oraz dokumentami służbowymi. Przeprowadzono także rozmowę z Kierownikiem Referatu Kadr w Wydziale Organizacyjnym UM Opola (a.a 4/3/4B/7). W wyniku przeprowadzonej rozmowy uzyskano następujące informacje dotyczące prowadzonego w Urzędzie „Rejestru wydanych upoważnień i pełnomocnictw”:
· rejestr wydawanych upoważnień i pełnomocnictw w Urzędzie Miasta Opola (a.a 5/3/5B/7 - 33/3/6B/7) sporządzony został w oparciu o „Wzór formularza spisu spraw” stanowiącego załącznik nr 5 Instrukcji Kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych.
· rejestr stanowi zbiorcze zestawienie wszystkich upoważnień i pełnomocnictw wydanych przez Prezydenta Miasta;
· rejestr zawiera informacje dotyczące:
a) zakresu upoważnienia / pełnomocnictwa;
b) wskazanie osoby uzyskującej upoważnienie / pełnomocnictwo;
c) datę wydania upoważnienia/pełnomocnictwa.
· kolejne upoważnienia / pełnomocnictwa są zamieszczone w rejestrze chronologicznie ze względu na datę ich wydania, bez uwzględnienia podziału na upoważnienia i pełnomocnictwa;
W trakcie badań przedmiotowego obszaru audytorzy uzyskali następujące ustalenia:
· w Urzędzie nie wprowadzono wewnętrznych uregulowań normujących proces delegowania upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych. Jednocześnie należy podkreślić, iż nie istnieje wymóg prawny tworzenia tego typu regulacji.
· nie utworzono wzoru wniosku kierowanego do Prezydenta Miasta w celu uzyskania upoważnienia do wydawanie decyzji administracyjnych.
· forma stosowanych wniosków jest dowolna i wynika z praktyki.
· nadawanie przedmiotowych upoważnień występuje w dwóch formach:
a) na wniosek (najczęściej stosowany) – Naczelnik Wydziału występuje o nadanie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych bezpośrednio do Prezydenta Miasta (zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Miasta Opola, Dział III, Rozdział 2 „Naczelnicy Wydziałów”, w § 17, ust. 3, pkt 5);
b) z urzędu – Prezydent Miasta nadaje upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych obligatoryjnie;
· Na podstawie art. 4 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 z późn. zm.) nakładających na zatrudnionych w Urzędzie radców prawnych obowiązek udzielania porad prawnych, sporządzania opinii prawnych oraz opracowywania projektów aktów prawnych; w opinii audytorów, analogicznie do zapisów ww. ustawy, wniosek o nadanie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych winien posiadać opinię radcy prawnego;
· Naczelnik Wydziału sporządzając projekt upoważnienia określa zakres jego przedmiotowego obowiązywania;
· w toku badań audytowych stwierdzono upoważnienia wydawane na czas nieokreślony oraz niewielką ilość upoważnień do wydawania decyzji na czas określony;
· w sytuacji zmiany obowiązujących przepisów prawnych regulujących prace komórki organizacyjnej, Naczelnik Wydziału (po zasięgnięciu opinii radcy prawnego) występuje do Prezydenta z wnioskiem o cofnięcie wydanego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych;
· w przypadku zaprzestania świadczenia pracy przez pracownika posiadającego upoważnienie do wydawania decyzji, Naczelnik Wydziału występuje do Prezydenta z wnioskiem o cofnięcie wydanego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych.
1.2.3. Audytorzy przeprowadzili test przeglądowy, mający za zadanie dokonanie analizy funkcjonującego systemu oraz potwierdzenia istnienia kontroli w badanym obszarze. W tym celu zespół audytowy sporządził kwestionariusz samooceny. Kwestionariusz samooceny został skierowany do 15 kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Opola (naczelników wydziałów, kierownika samodzielnego referatu oraz Dyrektorów Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu i Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie). Kwestionariusze przekazano w formie papierowej podczas narady otwierającej audyt dnia 1 października 2007 r. oraz przesłano pocztą elektroniczną do kierowników komórek organizacyjnych objętych zakresem podmiotowym badania.
Wybór elektronicznej formy komunikowania się z kierownikami średniego szczebla (przekazanie do wypełnienia kwestionariusza samooceny) miał na celu sprawdzenie skuteczności wykorzystania poczty elektronicznej. Audytorzy otrzymali 12 potwierdzeń odbioru e-mail’a (80 %) (na 15 adresów mailowych, do których przesłano wiadomość) (aa: 36/3/9B/7). Kierownicy 8 komórek organizacyjnych (53 %) przekazali wypełnione kwestionariusze samooceny w wersji elektronicznej.
Otrzymane zwrotnie odpowiedzi zostały zebrane w kwestionariuszu zbiorczym, zamieszczonym poniżej:
Tabela nr 1 Zbiorczy Kwestionariusz samooceny znajduje sie w załaczniku do niniejszego sprawozdania
W wyniku analizy przedstawionych w tabeli informacji stwierdzono:
i. Brak opracowanych procedur dotyczących realizacji zadań wydziału, co stwierdzono w następujących komórkach organizacyjnych (pytanie 1):
a) Wydział Kultury, Sportu i Turystyki;
b) Wydział Zarządzania Kryzysowego;
c) Miejski Zarząd Dróg (pytanie 1).
Dodatkowo zespół audytowy stwierdził, iż opracowane wewnętrzne procedury przez:
d) Wydział Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Kartografii;
e) Referat Nieruchomości Skarbu Państwa;
nie regulują obszaru wydawania decyzji administracyjnych.
ii. 9 komórek organizacyjnych z 15 wskazało osoby odpowiedzialne za przeprowadzenie postępowania administracyjnego (pytanie 2).
iii. Pracownicy Wydziału Kultury, Sportu i Turystyki nie posiadają upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta. Komórka ta przygotowuje jedynie projekty decyzji administracyjnych przedstawianych Prezydentowi do akceptacji oraz podpisu (pytanie 3).
iv. Pracownicy Wydziału Budżetu posiadają upoważnienia do podpisywania decyzji administracyjnych (OR.III-1115/11/06 Pani (Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198))Kierownik Referatu Wymiaru Podatków oraz OR.III-1115/12/06 Pani (Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198))Inspektor w Referacie Wymiaru Podatków), natomiast Naczelnik posiada upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych (pytanie 3). Upoważnienia do podpisywania decyzji administracyjnych zostały wydane na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), które to artykuły stanowią podstawę prawną do udzielenia upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych.
v. W przypadku 9 komórek organizacyjnych z 15 poddanych badaniu przypisano imiennie czynności i zadania z zakresu obsługi klientów, w tym przyjmowania wniosków w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnych (pytanie 4).
vi. 3 komórki organizacyjne wprowadziły w drodze Zarządzenia Wewnętrznego regulacje dotyczące zasad obsługi klientów w Wydziale (pytanie 5):
a) Wydział Komunikacji;
b) Wydział Świadczeń Socjalnych;
c) Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie.
vii. 2 komórki organizacyjne nie utworzyły miejsc do przyjmowania wniosków klientów o wydanie decyzji administracyjnych i nie wyznaczyły osób odpowiedzialnych za przyjmowanie wniosków (pytanie 7):
a) Wydział Komunikacji;
b) Referat Nieruchomości Skarbu Państwa.
viii. Podział obowiązków i czynności w 8 komórkach organizacyjnych z 15 poddanych badaniu audytowemu ma miejsce w postaci zapisów zawartych w opisach stanowisk i Zarządzeniach Wewnętrznych (pytanie 8).
ix. W 4 komórkach organizacyjnych:
a) Wydział Oświaty;
b) Wydział Spraw Obywatelskich;
c) Wydział Komunikacji;
d) Referat Nieruchomości Skarbu Państwa
nie są prowadzone osobne (wydziałowe) rejestry wydawanych decyzji administracyjnych (pytanie 9).
x. Odnotowano 54 skargi na działalność 9 komórek organizacyjnych (5 uzasadnionych w całości, 3 w części) – pytanie 10.
xi. Naczelnicy 11 komórek organizacyjnych (pytanie 11) udzielili twierdzących odpowiedzi dotyczących przeprowadzania w podległych jednostkach kontroli doraźnych. Naczelnicy 4 komórek udzielili odpowiedzi negatywnych. Audytorzy po dokonaniu analizy wypowiedzi zamieszczonych w części pytania przeznaczonej na szczegółowe opisanie trybu przeprowadzonych kontroli, nie uzyskali potwierdzenia faktu przeprowadzenia czynności z zakresu kontroli doraźnej (co było przedmiotem pytania). Otrzymane rezultaty wskazują, że Naczelnicy 11 Wydziałów nie przeprowadzają kontroli w nadzorowanych komórkach:
a) Wydział Inżynierii Miejskiej;
b) Wydział Świadczeń Socjalnych;
c) Wydział Komunikacji;
d) Wydział Zarządzania Kryzysowego;
e) Wydział Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Kartografii;
f) Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa;
g) Wydział Budżetu;
h) Wydział Gospodarki i Promocji Miasta (podano opis kontroli funkcjonalnej);
i) Wydział Kultury, Sportu i Turystyki (podano opis kontroli funkcjonalnej);
j) Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie;
k) Miejski Zarząd Dróg;
Naczelnik Wydziału Komunikacji poinformował audytorów, że przeprowadza kontrole doraźne „…w razie potrzeby…”, podczas badania zastrzeżeń i zarzutów zgłaszanych przez klientów.
Natomiast Naczelnik Wydziału Oświaty stwierdził, że: „… dotychczas nie przeprowadzano kontroli doraźnych dotyczących wydawania decyzji administracyjnych….”.
xii. Pracownicy merytoryczni 3 komórek organizacyjnych nie uczestniczyli w szkoleniach z zakresu przeprowadzenia postępowania administracyjnego (pytanie 14).
xiii. Kierownicy 9 komórek organizacyjnych określają liczbę pracowników merytorycznych Wydziałów za nie wystarczającą do realizowania postawionych zadań z zakresu wydawania decyzji administracyjnych (pytanie 15).
xiv. W niżej wymienionych, 3 komórkach organizacyjnych:
a) Wydział Inżynierii Miejskiej;
b) Wydział Zarządzania Kryzysowego;
c) Wydział Oświaty;
nie podejmowano działań mających na celu usprawnienie procesu rozpatrywania spraw.
Naczelnicy pozostałych jednostek podejmowali następujące działania:
a) zatrudnienie nowych pracowników - 6 komórek:
v Wydział Świadczeń Socjalnych;
v Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa;
v Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa;
v Wydział Komunikacji;
v Miejski Zarząd Dróg;
v Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie;
b) zatrudnienie pracowników na umowę zlecenie dla wykonywania czynności technicznych – 2 komórki:
v Wydział Budżetu;
v Wydział Komunikacji;
c) okresowe przenoszenie części zadań z zakresów obowiązków na inne stanowiska – 3 komórki:
v Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie;
v Referat Nieruchomości Skarbu Państwa;
v Wydział Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Kartografii;
d) uniwersalizacja pracowników w obrębie wydzielonych referatów pozwalająca na wzajemne zastępowanie– 3 komórki:
v Wydział Gospodarki i Promocji Miasta;
v Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa;
v Wydział Spraw Obywatelskich;
e) system rejestracji klientów (zapisy i ustalanie terminów) – 3 komórki:
v Wydział Świadczeń Socjalnych;
v Wydział Komunikacji;
v Wydział Spraw Obywatelskich;
f) doposażenie w sprzęt biurowy – 4 komórki:
vMiejski Ośrodek Pomocy Rodzinie;
vWydział Gospodarki i Promocji Miasta;
vWydział Świadczeń Socjalnych;
vWydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa;
1.2.4. W dalszej części analizy zespół audytorów poddał badaniu zagadnienie organizacji systemu informacji dla klientów Urzędu. W wyniku badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty według następujących sposobów informowania klientów:
· Informacja udzielana drogą telefoniczną, natomiast wzory dokumentów udostępniane są bezpośrednio w komórce organizacyjnej:
a) Miejski Zarząd Dróg;
· Informacja oraz wzory dokumentów udostępnione poprzez zamieszczenie ich w Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela:
a) Wydział Kultury, Sportu i Turystyki;
· Informacja oraz wzory dokumentów udostępnione poprzez zamieszczenie ich w Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela oraz na tablicy ogłoszeń w Wydziale:
a) Wydział Zarządzania Kryzysowego;
· Informacja oraz wzory dokumentów udostępnione bezpośrednio w Wydziale i zamieszczone w Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela:
a) Wydział Oświaty;
· Informacja oraz wzory dokumentów udostępnione w Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela, a także na tablicy informacyjnej w Wydziale, dodatkowo udziela się informacji drogą telefoniczną:
a) Wydział Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Kartografii;
b) Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa;
· Informacja oraz wzory dokumentów udostępnione w Biurze Obsługi Obywatela oraz w Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela, a także na tablicy informacyjnej komórki organizacyjnej:
a) Referat Nieruchomości Skarbu Państwa;
· Informacja oraz wzory dokumentów udostępnione w Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela, zamieszczane również na tablicy informacyjnej oraz w gablotach Wydziału:
a) Wydział Komunikacji;
· Informacja oraz wzory dokumentów udostępnione w Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela, a także na tablicy informacyjnej, dodatkowo udziela się informacji drogą telefoniczną:
a) Wydział Budżetu;
· Informacja oraz wzory dokumentów udostępnione w Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela oraz w Biurze Obsługi Obywatela. Przygotowano tablice ogłoszeń oraz udziela się informacji drogą telefoniczną i bezpośrednio w Wydziale:
a) Wydział Inżynierii Miejskiej;
· Informacja oraz wzory prawidłowo wypełnionych dokumentów udostępnione w gablotach i na tablicy informacyjnej Wydziału; utworzono stanowiska przeznaczone do bezpośredniej obsługi klientów posiadające opisy zakresu prowadzonych spraw. Wzory dokumentów zamieszcza się w Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela oraz w Biurze Obsługi Obywatela:
a) Wydział Spraw Obywatelskich:
· Wzory dokumentów udostępniane są bezpośrednio w jednostce oraz na tablicy informacyjnej Wydziału; informacja udzielana jest drogą telefoniczną oraz bezpośrednio w jednostce; utworzono stronę internetową www.mopr.opole.pl zawierającą informacje z zakresu funkcjonowania jednostki:
a) Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie;
· Informacja udzielana jest drogą telefoniczną oraz bezpośrednio w jednostce; w gablotach zamieszczono wzory poprawnie wypełnionych dokumentów; dodatkowo wzory dokumentów oraz informacje udostępnione zostały w Biurze Obsługi Obywatela oraz w Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela; wydzielono komórkę organizacyjną odpowiedzialną bezpośrednio za udzielanie informacji - Referat Informacji, Obsługi i Ewidencji:
a) Wydział Świadczeń Socjalnych;
· Wzory dokumentów udostępnione w Biurze Obsługi Obywatela i Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela; dodatkowo utworzono na stronie www.opole.pl zakładkę – Ekologia zawierającą informacje na temat pracy Wydziału:
a) Wydział Ochrony Środowiska;
· Wzory dokumentów udostępnione bezpośrednio w miejscu obsługi klientów Wydziału, dodatkowo udostępnione na tablicach informacyjnych oraz w Biurze Obsługi Obywatela i Wirtualnym Biurze Obsługi Obywatela. Utworzono zakładkę na stronie www.opole.pl - Gospodarka; przygotowano również stojaki z ulotkami:
a) Wydział Gospodarki i Promocji Miasta;
1.2.5. Z uwagi na zakres tematyczny Obiektu nr 1 pn. Analiza i ocena systemu udzielania przez Prezydenta upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych, zespół audytorów poddał analizie funkcjonujący system tworzenia oraz sprawowania kontroli nad obiegiem pieczątek: „z up. Prezydenta Miasta”, którymi posługują się pracownicy Urzędu Miasta Opola posiadający upoważnienia do wydawania decyzji z upoważnienia Prezydenta. W tym celu audytorzy dokonali analizy praktyki w zakresie wnioskowania i wydawania pieczątek oraz przeprowadzili wywiad (a.a 341-342/3/159B/7). Rozmowy przeprowadzono w dniach 23 i 30 listopada 2007 r. z Kierownikiem Referatu Kancelarii Ogólnej w Wydziale Administracyjno – Gospodarczym. Audytorzy uzyskali następujące wyniki:
· Wzory pieczątek „z up. Prezydenta Miasta” wykorzystywanych w UM Opola zawiera załącznik nr 6 pn. „Wzory blankietów korespondencyjnych, pieczęci nagłówkowych i pieczęci do podpisu w organach samorządu gminy” Instrukcji Kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych; (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1319 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych);
· Naczelnik Wydziału / Kierownik Referatu w celu uzyskania pieczątki „z up. Prezydenta Miasta” kieruje do Wydziału Administracyjno – Gospodarczego Wniosek o zakup towarów lub usług zawiera następujące elementy:
a) opis przedmiotu zamówienia (w tym przypadku wykonanie pieczątek);
b) ilość zamówionych artykułów;
c) miejsce dostarczenia zamówionych przedmiotów;
d) uzasadnienie zakupu;
e) wskazanie pracownika prowadzącego sprawę;
f) źródło finansowania;
g) szacunkową wartość zamówienia;
· Wzór wniosku stanowi załącznik Nr 1 do Zarządzenia Nr OR.II-0151-316/07 Prezydenta Miasta Opola z dnia 6 czerwca 2007 r. Należy nadmienić, iż w okresie objętym badaniem audytowym, czyli od 1 stycznia 2006 r. do 30 września 2007 r., w Urzędzie Miasta Opola funkcjonowały 3 następujące formy wniosków o sporządzenie pieczątek „z up. Prezydenta Miasta”:
a) wnioski posiadały formę prośby o dokonanie zamówienia pieczątek (do kwietnia 2006 r.);
b) wzór Wniosku o zakup towarów lub usług zawiera Załącznik Nr 1 do Zarządzenia Nr OR.I-0151/163/06 Prezydenta Miasta Opola z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie zasad udzielania zamówień o wartości nie przekraczającej kwoty 6 000 EURO netto w Urzędzie Miasta;
c) wzór Wniosku o zakup towarów lub usług zawiera Załącznik Nr 1 do Zarządzenia Nr OR.I-0151-316/07 Prezydenta Miasta Opola z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie zasad udzielania zamówień o wartości nie przekraczającej kwoty 14 000 EURO netto w Urzędzie Miasta Opola;
· Wniosek o wykonanie pieczątki „z up. Prezydenta Miasta” zostaje poddany weryfikacji w Wydziale Organizacyjnym pod względem zgodności z zakresem udzielonego przez Prezydenta upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Weryfikacja następuje na podstawie prowadzonego przez Referat Kadr „Rejestru wydawanych upoważnień i pełnomocnictw”;
· Na znak uzgodnienia na wniosku umieszcza się pisemną adnotację: „Sprawdzono w Wydziale Organizacyjnym” z podaniem daty oraz imienną pieczątką i podpisem pracownika Wydziału Organizacyjnego dokonującego sprawdzenia. Następnie wniosek zostaje zarejestrowany przez Referat Administracyjny w Wydziale Administracyjno – Gospodarczym i przekazany do rejestracji i wykonania Referatowi Kancelarii Ogólnej (AG), który prowadzi ewidencję sporządzonych pieczęci oraz stempli. Dodatkowo Zarządzeniem Wewnętrznym Nr AG.0145/1/2007 z dnia 2 stycznia 2007 r. w sprawie nadania numerów inwentarzowych pieczęciom i stemplom Urzędu Miasta Opola, Naczelnik Wydziału Administracyjno - Gospodarczego wprowadził nadawanie numerów inwentarzowych pieczęciom i stemplom. Rozwiązanie to umożliwia identyfikację pozostających w użyciu pieczęci;
· W przypadku zaprzestania świadczenia pracy przez pracownika wydziału posiadającego upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnej z upoważnienia Prezydenta, lub zmiany przepisów prawnych regulujących prace danej komórki organizacyjnej, Naczelnik Wydziału występuje z prośbą o zlikwidowanie pieczątki „z up. Prezydenta Miasta”. Następnie pieczątka podlega komisyjnemu zniszczeniu, z czynności której sporządzany jest Protokół zniszczenia zwróconych pieczątek z wydziałów Urzędu Miasta Opola.
W toku badania, zespół audytowy stwierdził, iż sprawowanie kontroli nad rozdysponowaniem przydzielonych pracownikom posiadającym upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta pieczątek „z up. Prezydenta Miasta”, w praktyce ma miejsce jedynie w momencie wypełniania Karty Obiegowej (w przypadku rozwiązania stosunku pracy). Karta Obiegowa zawiera informacje o zobowiązaniach pracownika wobec jednostki. Na znak rozliczenia pracownika z zaciągniętych zobowiązań (w tym i z posiadanych pieczątek), kierownik komórki organizacyjnej składa podpis na Karcie Obiegowej. Następnie, Karta dołączana jest do Teczki Osobowej przechowywanej przez Referat Kadr w Wydziale Organizacyjnym.
Dodatkowo, audytorzy poddali badaniu ewidencjonowanie pieczątek „z up. Prezydenta Miasta” w przypadku osób, z którymi rozwiązano stosunek pracy, bądź też na skutek zmian obowiązujących przepisów prawnych dokonano zmian w strukturze organizacyjnej Urzędu. W tym celu przeprowadzono analizę czterech przypadków pracowników, której wyniki przedstawione zostały w poniższej tabeli:
Tabela nr 2
W wyniku przeprowadzonego przez zespół audytowy badania stwierdzono błędy (dwa przypadki) w prowadzonej przez Referat Kancelarii Ogólnej ewidencji, w postaci braku potwierdzenia wydania pieczątek (data wydania oraz rodzaj pieczątki). W opinii audytorów, powyższy brak został spowodowany niedopatrzeniem ze strony pracowników Kancelarii Ogólnej, bowiem zostały złożone wnioski o likwidację pieczątek oraz sporządzono protokoły z ich komisyjnego zniszczenia. Zdaniem audytorów, stwierdzone błędy mają charakter uchybień, których unikanie jest możliwe poprzez zastosowanie odpowiedniej staranności. Badanie wykazało, iż średni czas upływający od daty złożenia wniosku o likwidację pieczątki do jej komisyjnego zniszczenia wynosi dwa tygodnie i w opinii audytorów nie stanowi uchybienia.
1.3 Analiza przyczyn i skutków uchybień
Przeprowadzone przez audytorów badania wykazały, że system udzielania przez Prezydenta Miasta upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych funkcjonuje w sposób nie powodujący zagrożeń dla audytowanego obszaru. System ten opiera się w głównej mierze na stosowanej praktyce, nie posiada podstawy w postaci opracowanej wewnętrznej procedury regulującej przebieg procesu nadawania upoważnień do wydawania decyzji.
Przeprowadzona analiza przedmiotowego systemu uwidoczniła realny wpływ kierowników komórek organizacyjnych na funkcjonowanie w praktyce sytemu udzielania upoważnień do wydawania decyzji. Faktyczny nadzór nad całością procesu pozostaje w ramach kompetencji kierowników komórek organizacyjnych. Choć nie ma prawnego wymogu tworzenia tego typu unormowań, to wprowadzenie ujednoliconej procedury udzielania upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych, pozwoli na sprawowanie realnej kontroli nad tym aspektem działalności Urzędu. Zespół audytowy zaleca również opracowanie wzoru wniosku kierowanego do Prezydenta Miasta w celu uzyskania upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Audytorzy poddali również analizie system tworzenia oraz sprawowania kontroli nad obiegiem pieczątek: „z up. Prezydenta Miasta”. Wydanie przedmiotowej pieczątki jest konsekwencją udzielonego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Audytorzy pozytywnie oceniają fakt opracowania wzoru wniosku niezbędnego do sporządzenia pieczątki (patrz pkt 1.2.5.). Na negatywną ocenę zasługuje brak uregulowań w zakresie sprawowania realnej kontroli nad użytkowaniem pieczątek: „z up. Prezydenta Miasta”. W tym stanie rzeczy, kontrola jest sprawowana formalnie na końcowym odcinku procesu, w momencie dokonywania wpisu w karcie obiegowej.
Badania wykazały, iż istniejący „Rejestr wydanych upoważnień i pełnomocnictw” (patrz pkt 1.2.1) stanowi zbiorcze zestawienie wszystkich upoważnień i pełnomocnictw. Nie zawiera szczegółowych informacji o zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia, nie zawiera również informacji o czasie obowiązywania (w tym informacji, czy dane upoważnienie zostało cofnięte). W opinii audytorów rejestr w obecnej postaci ogranicza identyfikację osób posiadających nadane upoważnienia oraz uniemożliwia sprawowanie bieżącej kontroli nad ich terminowością. Nadzór nad prowadzonym w Referacie Kadr w Wydziale Organizacyjnym „Rejestrem wydanych upoważnień i pełnomocnictw” ogranicza się do czynności czysto kancelaryjnych (stanowi o tym Regulamin Organizacyjny). Zdaniem audytorów powstał obszar działalności Urzędu wyłączony z systemu kontroli wewnętrznej. Odpowiedzialność kierowników komórek organizacyjnych za informowanie Referatu Kadr o terminach obowiązywania lub o zmianach w zakresie przedmiotowym upoważnień jest efektem wypracowanej praktyki i jest przejawem „dobrej woli” kierowników. Zespół audytorów rekomenduje utworzenie osobnego rejestru dla wydanych przez Prezydenta upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych. Rozwiązanie to umożliwiłoby skuteczną identyfikacje osób posiadających upoważnienia, a także monitorowanie terminowości (aktualności) upoważnień.
W trakcie przeprowadzanych badań, audytorzy nie stwierdzili występowania decyzji administracyjnych wydawanych przez osoby nie posiadające aktualnego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola.
Audytorzy potwierdzili brak stosowania rejestrów wydawanych decyzji administracyjnych w 4 komórkach organizacyjnych (27 %) poddanych badaniu (OŚ, SO, KM, NSP). Fakt ten powoduje utrudnienia w identyfikowaniu ilości, rodzaju i zakresu sporządzanych decyzji. Natomiast wśród funkcjonujących rozwiązań stosowane są również rejestry utworzone przez pracowników merytorycznych „na własny użytek” w celu usprawnienia pracy, co w opinii audytorów potwierdza zasadność ich utworzenia. Zespół audytowy rekomenduje opracowanie i wprowadzenie w poszczególnych wydziałach merytorycznych rejestrów wydawanych decyzji. W tym przypadku ujednolicenie stosowanych rozwiązań wpłynie pozytywnie na poziom identyfikowania i jednolitość w badanym obszarze.
Na podstawie uzyskanych informacji zawartych w kwestionariuszach samooceny stwierdzono podejmowanie działań w celu usprawnienia procesu rozpatrywania spraw ze strony kierowników 12 komórek organizacyjnych (KSiT, UAB, ŚS, GiPM, OŚR, GNGiK, MOPR, MZD, KM, B, SO, NSP), co audytorzy ocenili pozytywnie. Kierownicy 3 komórek organizacyjnych (Inż.M, ZK, OŚ) nie dostrzegali potrzeby wprowadzania usprawnień w funkcjonowaniu w tym obszarze.
1.4 Rekomendacje
W celu usprawnienia funkcjonującego w Urzędzie Miasta Opola systemu udzielania upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych zespól audytorów rekomenduje:
A. Opracować wewnętrzną procedurę regulującą przebieg procesu udzielania upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych (łącznie ze wzorem wniosku o nadanie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych);
B. Wyodrębnić rejestr dla udzielonych upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych, zaopatrzony w informacje o czasie obowiązywania upoważnienia oraz zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia, a także bieżąco go aktualizować. Należy również rozważyć opracowanie elektronicznej wersji rejestru, którego aktualizacja mogłaby odbywać się w sposób ciągły i skuteczny.
C. Unieważnić upoważnienia do podpisywania decyzji administracyjnych posiadane przez pracowników Referatu Wymiaru Podatków w Wydziale Budżetu i zastąpić je upoważnieniami do wydawania decyzji administracyjnych.
2. Obiekt 2
Ocena wydawanych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami.
2.1. Kryteria szczegółowe
2.1.1 Decyzję administracyjną stanowi wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie określonego adresata, nie pozostającego względem organu administracyjnego w stosunku zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Tryb wydawania decyzji administracyjnych regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Natomiast zasadnicze elementy decyzji administracyjnej zawiera art. 107 § 1 ww. ustawy. Decyzja administracyjna powinna zawierać (zgodnie z komentarzami do art. 107 k.p.a. autorstwa: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz oraz G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz):
· Oznaczenie organu administracji publicznej wydającego decyzję administracyjną. Czyli podanie pełnej nazwy organu i jego siedziby (adres). Brak oznaczenia organu pozbawia dany akt charakteru decyzji administracyjnej. Dopuszczalny jest brak oznaczenia organu w części nagłówkowej decyzji, jeżeli pieczęć osoby posiadającej upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnej pozwala zidentyfikować konkretny organ. Wymóg zamieszczania oznaczenia organu pozwala dokonać oceny pod względem kryterium właściwości.
· Datę wydania decyzji. Rozumie się przez to datę wydania decyzji na piśmie (dzień podpisania decyzji) lub datę jej ustnego ogłoszenia. Oznaczenie daty decyzji pozwala ustalić stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji. Co istotne, błędne oznaczenie daty wydania decyzji, a także brak daty nie pozbawia pisma charakteru decyzji administracyjnej i może byś przedmiotem sprostowania w drodze postanowienia (w myśl art. 113 k.p.a.).
· Oznaczenie strony lub stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia, nazwiska i miejsca zamieszkania (dopuszczalne jest zamieszczanie innych danych np. PESEL, NIP). W przypadku osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nie posiadających osobowości prawnej, należy podać ich nazwę oraz adres siedziby. Brak spełnienia tego wymogu powoduje brak decyzji. Błędne oznaczenie strony w postaci mylnego podania imienia bądź nazwiska, czy też podanie błędnego adresu zamieszkania może zostać sprostowane w drodze postanowienia (w myśl art. 113 k.p.a.).
· Powołanie podstawy prawnej, czyli przytoczenie przepisów prawa materialnego, na mocy których organ dokonał rozstrzygnięcia sprawy. A zatem powinno zawierać wskazanie nie tylko tytułu ustawy ale również określić konkretny jej przepis. Brak powołania podstawy prawnej nie stanowi warunku istnienia decyzji, jest warunkiem prawidłowości decyzji pod względem formalnym. Przyjmuje się, że jako podstawę prawną decyzji należy powoływać jedynie przepisy proceduralne mające szczególny związek z decyzją, za niezbędne natomiast uważa się przywoływanie przepisów k.p.a. w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania, umorzenia postępowania.
· Rozstrzygnięcie, zwane również osnową lub sentencją decyzji. Powinno być ono sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia. Brak rozstrzygnięcia nie pozwala na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną.
· Uzasadnienie faktyczne, które powinno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ podczas załatwiania sprawy. Powinno ono zawierać:
a) Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione;
b) Wskazanie dowodów, na których organ się oparł;
c) Wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
Zatem uzasadnienie faktyczne powinno zawierać dokładne wskazanie podstawy rozstrzygnięcia.
· Uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymienienie w uzasadnieniu tylko numeracji artykułów przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa. Albowiem wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (z przytoczeniem przepisów) nie polega tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w decyzji, ale na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygający sprawę , dopuszczalne jest również stwierdzenie dlaczego przyjął daną wykładnię.
Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi wyraz mechanizmu podejmowania decyzji, zespołu czynności zmierzających do jej wydania oraz motywów, którymi kierował się organ. Umożliwia przeprowadzenie kontroli jej zasadności i słuszności, sprzyja w tym zakresie zasadzie praworządności. Jest również przejawem zasady przekonywania oraz szybkości postępowania. Zajmuje szczególne miejsce z punktu widzenia interesu indywidualnego oraz społecznego, w sytuacjach gdzie nakładane są obowiązki lub ulegają ograniczeniu prawa strony. W sytuacji zastosowania w uzasadnieniu decyzji tylko powtórzenia podstawy prawnej, a przy jej wyjaśnieniu posłużenia się zawartymi już w niej sformułowaniami, mamy do czynienia z uzasadnieniem pozornym. Z racji stosowania rozszerzającej interpretacji zasady obowiązku uzasadniania decyzji, wyjątki są interpretowane w sposób zawężający. Uzasadnienie w postępowaniu administracyjnym jest zawsze sporządzane z urzędu, natomiast katalog dopuszczalnych odstępstw od zamieszczania uzasadnienia jest określany przez ustawodawcę, a nie w drodze uznania przez organ administracji publicznej. Dopuszczalne jest odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji:
a) ze względu na jej treść (art. 107 § 4 k.p.a.), w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:
v Mamy do czynienia z jedna stroną postępowania, a gdy występuję ich kilka, ich interesy nie mogą być sprzeczne;
v Decyzja uwzględnia w całości żądania strony lub wszystkich stron zgłoszone przy wszczęciu i w toku postępowania administracyjnego;
v Postępowanie administracyjne toczy się na wniosek;
v Decyzja nie może być wydana na skutek wniesionego odwołania.
W przypadku spełnienia ww. przesłanek organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji, ale nie ma takiego obowiązku. Zależy to od dokonanej przez organ oceny treści żądania i rozstrzygnięcia sprawy.
b) ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (art. 107 § 5 k.p.a.); może mieć zastosowanie tylko w bardzo szczególnych przypadkach, dotyczących przepisów ustawowych, które wyszły w życie w okresie poprzedzającym obowiązywanie Kodeksu Postępowania Administracyjnego.;
c) ze względu na postanowienia wynikające z odrębnych przepisów (późniejszych i szczególnych w stosunku do k.p.a.).
Należy zaznaczyć, że „… w przypadku odstąpienia od uzasadnienia decyzji /decyzje pozytywne/ konieczne jest podanie nie tylko podstawy prawnej lecz także „przyczyny” odstąpienia od uzasadnienia decyzji – uwzględnienia w całości żądania strony wraz z podaniem faktów uzasadniających uwzględnienie w całości żądania strony sprawy. Samo zatem przywołanie jednostki redakcyjnej ustawy (numeru przepisu) oraz zwrot np. „decyzja uwzględnia w całości żądanie strony” lub „stosownie do art. 107 § 4 k.p.a. odstępuje się od uzasadnienia decyzji”, jest niewystarczające, niezgodne zresztą z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. …” (opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego (Wyłączono na podstawie art. 5. ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198))w odpowiedzi na pismo KWiA-II-0942-3/07 z dnia 1 lutego 2008 r.). Reasumując odstąpienie od uzasadnienia decyzji nie powoduje wyłączenia obowiązku uzasadnienia, gdyż także odstąpienie od uzasadnienia powinno być uzasadnione.
· Pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, czyli pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, natomiast decyzja w stosunku do której może zostać wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Pouczenie nie może się ograniczać do stwierdzenia, że od decyzji służy odwołanie , powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, lecz powinno także określać tryb wniesienia środka prawnego (termin złożenia i organ właściwy do dokonania rozpoznania), a także organ, za pośrednictwem którego należy wnieść środek prawny, jeżeli przepisy ustanawiają taki szczególny tryb. Brak pouczenia strony odnoszącego się do prawa odwołania, powództwa lub skargi rodzi uprawnienie do żądania uzupełnienia, w myśl art. 111 k.p.a. Natomiast w przypadku, gdy strona zastosuje błędnie podane przez organ pouczenie, nie może ono szkodzić stronie.
· Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podpis służy przede wszystkim do identyfikowania osoby składającej podpis oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli (dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie – decyzji rozumianej jako oświadczenie woli – oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej). Brak podpisu osoby posiadającej upoważnienie do wydawania decyzji powoduje, że pismo traci charakter decyzji, braku tego nie można uzupełnić po dokonaniu doręczenia stronie.
2.2. Ustalenie stanu faktycznego
2.2.1. W ramach przedmiotowego obiektu, zespół audytorów przeprowadził badania mające na celu analizę konstrukcji decyzji administracyjnych, wydawanych w jednostce audytowanej, pod kątem obecności elementów składowych decyzji administracyjnych.
W komórkach organizacyjnych wydających więcej niż 90 decyzji zespół audytorów przeprowadził badania na próbach dobranych ze zbiorczych zestawień decyzji administracyjnych, przy zachowaniu następujących parametrów:
- poziomu ufności – 90 %;
- poziomu precyzji – 2%;
- dopuszczalny poziom błędu – 3%;
Ilość decyzji administracyjnych wydawanych przez poszczególne komórki organizacyjne, w 11 komórkach (UAB, ŚS, SO, MOPR, GNGiK, OŚR, KM, GiPM, B, MZD) spowodowała konieczność badania próbkowego przy wykorzystaniu funkcji losowej programu MS Excel do przeprowadzenia testów. Natomiast ilość decyzji wydawanych w 4 komórkach (Inż.M, KSiT, NSP, ZK) nie powodowała konieczności wykorzystania funkcji losowej celem wyłonienia reprezentacyjnej grupy i badanie przeprowadzono na całej populacji.
· Zespół audytorów przeprowadził w dniach 23 - 24 października 2007 r. (udokumentowany Kartą Badania Audytowego – aa. 260-261/3/126B/7) test zgodności decyzji administracyjnych wydawanych przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisane szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji wynosiła 2 681 decyzji, natomiast wielkość próby poddanej badaniu wynosiła 86 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiada 86 decyzji (100%);
b) Datę wydania aktu posiada 86 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 86 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 86 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron 86 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne posiada 86 decyzji (100 %);
g) Uzasadnienie prawne zamieszczone w 14 decyzjach (16 %) nie spełnia kryteriów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 86 decyzji (100 %).
· Zespół audytorów przeprowadził w dniu 5 listopada 2007 r. (aa. 265-266/3/128B/7) test zgodności decyzji administracyjnych wydawanych przez Wydział Świadczeń Socjalnych. Badanie przeprowadzono na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisane szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji wynosiła 21 388 decyzji, natomiast wielkość próby poddanej badaniu wynosiła 87 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiada 87 decyzji (100%);
b) Datę wydania aktu posiada 87 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 87 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 87 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron 87 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne posiada 87 decyzji (100 %);
g) Uzasadnienie prawne zamieszczone w 70 decyzjach (80 %) nie spełnia kryteriów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 87 decyzji (100 %);
· Zespół audytorów przeprowadził w dniach 12 i 14 listopada 2007 r. (aa. 287-288/3/137B/7) test zgodności decyzji administracyjnych wydawanych przez Wydział Spraw Obywatelskich. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisane szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji wynosiła 733 decyzje, natomiast wielkość próby poddanej badaniu wynosiła 81 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) 4 decyzje (5 %) nie posiada oznaczenie organu wydającego;
b) Datę wydania aktu posiada 81 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 81 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 81 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron 81 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne posiada 81 decyzji (100 %);
g) Uzasadnienie prawne zamieszczone w 6 decyzjach (7 %) nie spełnia kryteriów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 81 decyzji (100 %);
· Zespół audytorów przeprowadził w dniu 15 listopada 2007 r. (aa. 293-294/3/139B/7) test zgodności decyzji wydawanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie, na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisanych szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji wyniosła 21 686 decyzji, natomiast wielkość próby poddanej badaniu wyniosła 88 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiada 88 decyzji (100%);
b) Datę wydania aktu posiada 88 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 88 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 88 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron 88 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne posiada 88 decyzji (100 %);
g) Uzasadnienie prawne zamieszczone w 66 decyzjach (75 %) nie spełnia kryteriów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 88 decyzji (100 %);
· Zespół audytorów w dniu 20 listopada 2007 r. (aa. 303-304/3/143B/7) przeprowadził test zgodności decyzji administracyjnych wydawanych przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Kartografii. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisane szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji wyniosła 708 decyzji, natomiast wielkość próby poddanej badaniu wyniosła 81 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiada 81 decyzji (100%);
b) Datę wydania aktu posiada 81 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 81 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 81 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron 81 decyzji (100 %);
f) 47 decyzji (58 %) posiada uzasadnienie nie spełniające kryterium uzasadnienia faktycznego;
g) 62 decyzje (76 %) posiadają uzasadnienia nie spełniające wymogów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 81 decyzji (100 %);
· Zespół audytorów przeprowadził w dniu 21 listopada 2007 r. test zgodności (aa. 311-312/3/145B/7) decyzji administracyjnych wydawanych w Wydziale Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisane szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji wyniosła 733 decyzje, natomiast wielkość próby poddanej badaniu wyniosła 84 decyzje. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiadają 84 decyzje (100%);
b) Datę wydania aktu posiadają 84 decyzje (100 %);
c) Podstawę prawną posiadają 84 decyzje (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiadają 84 decyzje (100 %);
e) Oznaczenie stron posiadają 84 decyzje (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne posiadają 84 decyzje (100 %);
g) Uzasadnienie prawne posiadają 84 decyzje (100 %);
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiadają 84 decyzje (100 %);
· Zespół audytorów przeprowadził w dniu 22 listopada 2007 r. test zgodności decyzji (aa. 316-317/3/147B/7) wydawanych przez Wydział Oświaty. Badanie zostało przeprowadzone na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisane szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji wyniosła 204 decyzje, natomiast wielkość próby poddanej badaniu wyniosła 81 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiada 81 decyzji (100%);
b) Datę wydania aktu posiada 81 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 81 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 81 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron posiada 81 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne zastosowane w 67 decyzjach (83 %) nie spełniają kryterium uzasadnienia faktycznego;
g) Uzasadnienie prawne zamieszczone w 80 decyzjach (99 %) nie spełnia kryteriów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 81 decyzji (100 %);
· Zespół audytorów przeprowadził w dniach 26 – 28 listopada 2007 roku test zgodności (aa. 324-325/3/149B/7) decyzji administracyjnych wydawanych przez Wydział Komunikacji. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisanych szczegółowo w pkt. 2.1.1. Podczas narady otwierającej audyt Naczelnik Wydziału Komunikacji zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie badań odrębnie dla Referatów Wydziału. Audytorzy pozytywnie ustosunkowali się do złożonego wniosku i przy wielkości populacji wynoszącej 52 633 decyzje, wielkość próby poddanej badaniu wyniosła łącznie 179 decyzji.
Wzór uprawnienia do kierowania pojazdami stanowi Załącznik Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 24, poz. 215). Wzór wpisu do ewidencji instruktorów stanowi Załącznik Nr 14 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1834). Wzór zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne stanowi Załącznik Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 5 stycznia 2006 r. w sprawie wzoru zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne oraz wypisu z tego zaświadczenia (Dz. U. z 2006 r. Nr 6, poz. 41). Wzór licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką stanowi Załącznik Nr 2 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2139), natomiast wzór licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy stanowi Załącznik Nr 3 ww. Rozporządzenia.
W związku z faktem, iż wzory wyżej wymienionych aktów nie zawierają w treści uzasadnień faktycznych i prawnych, zespół audytorów nie uwzględnił w przeprowadzonym badaniu tego atrybutu. Dotyczy to 92 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiada 179 decyzji (100%);
b) Datę wydania aktu posiada 179 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 179 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 179 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron 179 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne posiada 85 decyzji (98 %);
g) Uzasadnienie prawne zamieszczone w 5 decyzjach (8 %) nie spełnia kryteriów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 179 decyzji (100 %);
· Zespół audytorów przeprowadził w dniach 27 listopada 2007 roku test zgodności (aa. 329-330/3/151B/7) decyzji administracyjnych wydawanych przez Wydział Gospodarki i Promocji Miasta. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisanych szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji wyniosła 3 290 decyzji, natomiast wielkość próby poddanej badaniu wyniosła 86 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiada 86 decyzji (100%);
b) Datę wydania aktu posiada 86 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 86 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 86 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron posiada 86 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne posiada 86 decyzji (100 %);
g) Uzasadnienie prawne zamieszczone w 86 decyzjach (100 %) nie spełnia kryteriów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 86 decyzji (100 %);
· Zespół audytorów przeprowadził w dniu 29 listopada 2007 r. test zgodności (aa. 334-335/3/153B/7) decyzji administracyjnych wydawanych przez Wydział Budżetu. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisanych szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji wyniosła 55 443 decyzje, natomiast wielkość próby poddanej badaniu wyniosła 87 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiada 87 decyzji (100%);
b) Datę wydania aktu posiada 87 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 87 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 87 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron posiada 87 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie zamieszczone w 86 decyzjach (99 %) nie spełnia kryterium uzasadnienia faktycznego;
g) Uzasadnienie zamieszczone w 86 decyzjach (99 %) nie spełnia kryteriów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 87 decyzji (100 %);
· Zespół audytorów przeprowadził w dniu 6 grudnia 2007 r. test zgodności (aa. 346-347/3/161B/7) decyzji wydawanych przez Miejski Zarząd Dróg. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisanych szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji wyniosłą 2 870 decyzje, natomiast wielkość próby poddanej badaniu wyniosła 84 decyzje. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiada 84 decyzji (100%);
b) Datę wydania aktu posiada 84 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 84 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 84 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron 84 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie zamieszczone w 34 decyzjach (40 %) nie spełnia kryterium uzasadnienia faktycznego;
g) Uzasadnienie prawne zamieszczone w 36 decyzjach (43 %) nie spełnia kryteriów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 84 decyzje (100 %);
Badania przeprowadzone w 4 komórkach (Inż.M, KSiT, NSP, ZK), w których to ze względu na ilość wydawanych decyzji nie wykorzystano funkcji losowej przy tworzeniu reprezentacyjnej grupy, dały następujące rezultaty:
· Zespół audytorów przeprowadził w dniu 30 października 2007 r. test zgodności (aa. 269-270/3/130B/7) decyzji administracyjnych wydawanych przez Wydział Inżynierii Miejskiej. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisanych szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji poddanej badaniu wyniosła 75 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiada 75 decyzji (100%);
b) Datę wydania aktu posiada 75 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 75 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 75 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron posiada 75 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne posiada 75 decyzji (100 %);
g) Uzasadnienie prawne posiada 75 decyzji (100 %);
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 75 decyzji (100 %);
· Zespół audytorów przeprowadził w dniu 31 października 2007 r. test zgodności (aa. 277-278/3/132B/7) projektów decyzji przygotowywanych przez Wydział Kultury, Sportu i Turystyki. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisanych szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji poddanej badaniu wyniosła 42 decyzje. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) 2 decyzje administracyjne (4 %) nie posiadają oznaczenie organu wydającego decyzje;
b) Datę wydania aktu posiadają 42 decyzje (100 %);
c) Podstawę prawną posiadają 42 decyzje (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiadają 42 decyzje (100 %);
e) Oznaczenie stron posiadają 42 decyzje (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne posiadają 42 decyzje (100 %);
g) 38 decyzji administracyjnych (90 %) nie posiada uzasadnień prawnych;
h) Pouczenie o możliwości i o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiadają 22 decyzje (52 %);
· Zespół audytorów przeprowadził w dniu 7 listopada 2007 r. test zgodności (aa. 282-283/3/135B/7) projektów decyzji przygotowywanych przez Referat Nieruchomości Skarbu Państwa. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisanych szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji poddanej badaniu wyniosła 90 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego decyzję posiada 90 decyzji administracyjnych (100 %);
b) Datę wydania aktu posiada 90 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 90 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 90 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron posiada 90 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne posiada 90 decyzji (100 %);
g) Uzasadnienie prawne 27 decyzji administracyjnych (30 %) nie spełnia kryteriów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości i o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 90 decyzji (100 %);
· Zespół audytorów przeprowadził w dniu 20 listopada 2007 r. test zgodności (aa. 296-297/3/141B/7) decyzji wydawanych przez Wydział Zarządzania Kryzysowego. Badanie zostało wykonane na podstawie kryteriów wymienionych w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i opisanych szczegółowo w pkt. 2.1.1. Wielkość populacji poddanej badaniu wyniosła 15 decyzji. W wyniku przeprowadzonego badania audytorzy uzyskali następujące rezultaty:
a) Oznaczenie organu wydającego posiada 15 decyzji (100%);
b) Datę wydania aktu posiada 15 decyzji (100 %);
c) Podstawę prawną posiada 15 decyzji (100 %);
d) Rozstrzygnięcie posiada 15 decyzji (100 %);
e) Oznaczenie stron 15 decyzji (100 %);
f) Uzasadnienie faktyczne posiada 15 decyzji (100 %);
g) Uzasadnienie prawne zamieszczone w 1 decyzji (7 %) nie spełnia kryteriów uzasadnienia prawnego;
h) Pouczenie o możliwości oraz o terminie wniesienia odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego posiada 15 decyzji (100 %);
Uzyskane przez audytorów rezultaty przedstawiono w tabeli nr 3, która znajduje się w załączniku do niniejszego sprawozdania.
Przeprowadzone badania wskazują, iż najczęstszym uchybieniem jest niestosowanie uzasadnień prawnych spełniających kryteria opisane szczegółowo w pkt 2.1.1. Brak prawidłowo określonego uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 20 września 1994 r., SA/Lu 130/94 może stanowić podstawę zaskarżenia decyzji.
Pomimo występowania opisanych wyżej nieprawidłowości, decyzje te nie są pozbawione mocy obowiązującej. W związku z tym nieprawidłowości te nie stanowią znaczącego ryzyka dla funkcjonowania systemu wydawania decyzji administracyjnych w Urzędzie Miasta Opola.
2.2.2. W ramach przedmiotowego audytu, zespół audytorów przeprowadził badanie mające za zadanie dokonanie identyfikacji podpisów z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego widniejących na decyzjach administracyjnych, z osobami posiadającymi upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Na podstawie:
· uzyskanych odpowiedzi z Kwestionariuszy Samooceny rozesłanych do komórek organizacyjnych objętych zakresem podmiotowym audytu oraz,
· prowadzonego przez Referat Kadr w Wydziale Organizacyjnym rejestru wydawanych przez Prezydenta Miasta Opola upoważnień i pełnomocnictw (por. aa. nr 5-22/3/5B/7 i 23-33/3/6B/7)
zespół audytorów dokonał identyfikacji pracowników Urzędu Miasta Opola posiadających upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w okresie objętym badaniem audytowym (2006 - 2007).
Uzyskane wyniki przedstawiono w poniższej tabeli:
Tabela nr 4
Zgodnie z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego każda decyzja administracyjna powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji administracyjnej. Decyzja powinna być zaopatrzona w podpis pracownika pełniącego funkcje organu lub pracownika do tego upoważnionego przez organ. Art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza możliwość upoważnienia przez organ administracji publicznej (zachowując formę pisemną), pracowników kierowanej jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie (patrz pkt. 1 sprawozdania z audytu). W przypadku wydania decyzji administracyjnej przez osobę nie posiadającą upoważnienia do wydawania decyzji, akt administracyjny jest obarczony wadą nieważności. Weryfikacja podpisów składanych na wydawanych decyzjach administracyjnych ze zbiorczym katalogiem osób posiadających upoważnienia do wydawania decyzji, została przeprowadzona w trakcie realizowania testów zgodności opisanych w pkt. 2.2.1.
Przeprowadzone badanie nie wykazało obecności w treści decyzji podpisów z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osób nie posiadających upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych. Przeprowadzony test pozwolił dokonać identyfikacji osób składających podpisy, będących wyrazem oświadczenia woli (dopiero po złożeniu podpisu na decyzji rozumianej jako oświadczenie woli – oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej). Brak podpisu osoby posiadającej upoważnienie do wydawania decyzji powoduje, że pismo traci charakter decyzji, braku tego nie można już uzupełnić po dokonaniu doręczenia decyzji stronie.
2.3. Analiza przyczyn i skutków uchybień
Audytorzy dokonali oceny wydawanych decyzji pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W opinii audytorów badany obszar funkcjonuje prawidłowo z zastrzeżeniem. Decyzje administracyjne należą do kategorii aktów administracyjnych najpełniej regulowanych przepisami prawa administracyjnego. Przeprowadzona analiza nie wykazała obecności opracowanego wzoru decyzji administracyjnej w Urzędzie Miasta Opola. W obrębie poszczególnych komórek organizacyjnych (nawet w obrębie poszczególnych referatów) występuje dowolność konstruowania kształtu decyzji. Funkcjonujące rozwiązania powodują występowanie uchybień w treści sporządzanych aktów administracyjnych nie powodujących jednak zagrożenia dla badanego obszaru. Zgodnie z przyjętymi przez audytorów parametrami badania próbkowego (poziom ufności 90%, 2 % - poziom precyzji, 3 % - poziom błędu) wyniki nie wykazały uchybień stanowiących zagrożenie dla funkcjonowania systemu wydawania decyzji w Urzędzie Miasta. Stwierdzone uchybienia dotyczyły w szczególności braku lub niespełnienia kryteriów uzasadnień faktycznych i prawnych oraz braku pouczenia o możliwości i terminie odwołania.
Na podstawie uzyskanych wyników badań oraz cytowanych komentarzy (por. pkt 2.1.1 Kryteria szczegółowe, str. 31 – 34) audytorzy stoją na stanowisku, że niedopełnienie obowiązku pełnego uzasadnienia wydawanych decyzji powoduje, iż rozstrzygnięcie, którego uzupełnienie stanowi uzasadnienie, może zostać uznane przez stronę postępowania (w konsekwencji organ II stopnia) za niepełne. Dodatkowo audytorzy zwracają uwagę, że fakt ten może stanowić uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego a także podstawę do wniesienia skargi.
W ocenie audytorów należałoby rozpatrzeć możliwość opracowania wzorów decyzji administracyjnych wydawanych w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Wprowadzenie takiego rozwiązania pozwoliłoby zapobiec w przyszłości powstawaniu aktów administracyjnych pozbawionych, pouczeń o możliwości wniesienia odwołania oraz uzasadnień formalnych i prawnych, a także pozwoliłoby wyeliminować występujące obecnie sporadycznie przypadki aktów administracyjnych pozbawionych oznaczenia organu. Część decyzji zawierająca uzasadnienie faktyczne oraz prawne, a także pouczenie o możliwości wniesienia odwołania ma zadanie chronić klienta przed samowolą administracji, poprawiać jakość działania administracji, zwiększać szanse akceptacji decyzji przez stronę postępowania administracyjnego i dobrowolnego wykonania jej dyspozycji, ujednolicać praktykę działania komórek organizacyjnych.
2.4. Rekomendacje
Zespół audytowy rekomenduje:
D. Rozpatrzeć konieczność opracowania wzorów decyzji administracyjnych w poszczególnych komórkach organizacyjnych.
E. W ramach poszczególnych komórek organizacyjnych rozpatrzeć potrzeby Wydziałów dotyczących przeprowadzenia szkoleń dla pracowników uczestniczących w przeprowadzanych postępowaniach administracyjnych z zakresu k.p.a..
3. Obiekt 3
Analiza i ocena efektywności wydawania decyzji administracyjnych w Urzędzie Miasta Opola.
3.1. Kryteria szczegółowe
3.1.1. Przez pojęcie efektywności rozumiany jest rezultat podjętych działań, opisany relacją uzyskanych efektów do poniesionych nakładów. Przy dokonywaniu analizy efektywności wydawania decyzji administracyjnych należy przyjąć następujące kryteria:
· Terminowość załatwiania spraw;
· Wnoszone odwołania od decyzji oraz ich skuteczność;
Kryteria dotyczące terminowości są ściśle uregulowane w aktach prawnych. Podstawę prawną określającą terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej stanowi art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późń. zm.). Ogólna dyrektywa dla organów prowadzących postępowanie administracyjne nakazuje załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, czyli w czasie, jaki jest niezbędny do załatwienia danej sprawy w warunkach prawidłowej organizacji pracy. Dyrektywa ta jest doprecyzowana przez Kodeks postępowania administracyjnego, określający maksymalne terminy dla poszczególnych kategorii spraw:
· Niezwłocznie - powinny być załatwiane sprawy, które można rozpatrzyć w oparciu o fakty lub dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, powszechnie znane, znane organowi z urzędu, możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ;
· Nie dłużej niż miesiąc (począwszy od dnia wszczęcia postępowania) – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego;
· Nie dłużej niż 2 miesiące – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane.
W myśl § 1 art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku nie załatwienia sprawy w wymaganym terminie (ustawowym), organ jest obowiązany zawiadomić o tym fakcie stronę, podając jednocześnie przyczyny zwłoki i wskazać wyznaczony przez siebie nowy termin do załatwienia sprawy. Na niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub w nowym wyznaczonym przez organ, który nie dochował terminu, przysługuje (zgodnie z § 1 art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego) zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.
3.2. Ustalenie stanu faktycznego
3.2.1. W celu dokonania oceny efektywności wydawania decyzji administracyjnych w Urzędzie Miasta Opola, zespół audytorów przeprowadził odrębne badania w każdej objętej zakresem podmiotowym zadania komórce organizacyjnej. Testy przeprowadzono na próbach decyzji administracyjnych wyłonionych statystycznie, ze wskazaniem procentowego udziału błędów przy z góry założonym poziomie ufności – 90 %, poziomie precyzji – 2 % oraz poziomie błędu – 3 %. W 4 komórkach organizacyjnych (Inż.M, KSiT, NSP, ZK) analizie poddano całość populacji, ze względu na ilość wydawanych decyzji nie wymagającej wykorzystania funkcji losowej. Przeprowadzono test rzeczywisty – szybkości wydawanych decyzji - polegający na analizie dokumentacji decyzji i porównaniu dat: przyjęcia wniosku oraz wydania decyzji.
W trakcie przeprowadzania badania audytorzy stwierdzili liczne przypadki postępowań, w których występowała konieczność uzupełnienia złożonych wniosków i tym samym przedłużenia postępowania. W szczególności sytuacja ta miała miejsce w przypadku postępowań o stosunkowo dużej złożoności spraw oraz ilości dodatkowych (wymaganych przepisami) dokumentów. Ustalenie zatem faktycznego okresu załatwienia tego rodzaju spraw wymagałoby przeprowadzenia dodatkowych (praco- i czasochłonnych) badań analitycznych, uwzględniających specyfikę (wymogi wynikających z uregulowań prawnych) poszczególnych postępowań. W związku z tym audytorzy postanowili, że przedmiotowy obszar zostanie uwzględniony w procesie planowania audytu na przyszły rok.
Na podstawie powyższego ustalenia, podczas przeprowadzonego badania zespół audytorów przyjął łączny okres załatwienia spraw, licząc od dnia wpływu wniosku do zakończenia postępowania. W rezultacie badań audytorzy uzyskali następujące wyniki:
· Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa (86 decyzji), 72 decyzje wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (84 %) , 12 decyzji wydano w terminie od 31 do 60 dni (14 %) , 2 decyzje wydano w terminie dłuższym niż 60 dni ( 2 %). Z 90 % prawdopodobieństwem, stwierdzone 2 przypadki przekroczenia terminów wynikających z k.p.a. stanowią 2 % w całej populacji, co przy założonym poziomie precyzji i błędu (odpowiednio 2 i 3 %) mieści się w granicach błędów dopuszczonych przez audytorów.
· Wydział Kultury, Sportu i Turystyki (42 decyzje), 41 decyzji wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (98 %), 1 decyzja została wydana w terminie od 31 do 61 (2 %). W trakcie badania audytorzy nie stwierdzili obecności decyzji administracyjnych wydanych z przekroczeniem terminów określonych w k.p.a..
· Wydział Inżynierii Miejskiej (75 decyzji), 52 decyzje wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (69 %), 13 decyzji wydano w terminie od 31 do 60 dni (18 %), 10 decyzji wydano w terminie dłuższym niż 60 dni ( 13 %). Z 90 % prawdopodobieństwem, stwierdzone 10 przypadków przekroczenia terminów wynikających z k.p.a. stanowi 13 % w całej populacji, co przy założonym poziomie precyzji i błędu (odpowiednio 2 i 3 %) przekracza granice błędów wyznaczone przez audytorów.
· Wydział Komunikacji (179 decyzji), 158 decyzje wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (88 %), 18 decyzji wydano w terminie od 31 do 60 dni (10 %). 3 decyzje wydano w terminie dłuższym niż 60 dni (2 %). Z 90 % prawdopodobieństwem, stwierdzone 3 przypadki przekroczenia terminów wynikających z k.p.a. stanowią 2 % w całej populacji, co przy założonym poziomie precyzji i błędu (odpowiednio 2 i 3 %) mieści się w granicach błędów dopuszczonych przez audytorów.
· Wydział Świadczeń Socjalnych (87 decyzji), 50 decyzji wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (57 %), 26 decyzji wydano w terminie od 31 do 60 dni (30 %), 12 decyzji wydano w terminie dłuższym niż 60 dni (14 %). Zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w przypadku złożenia przez osobę ubiegającą się o świadczenia rodzinne na nowy okres zasiłkowy wniosku wraz z dokumentami do dnia 31 lipca, ustalenie świadczeń rodzinnych oraz wypłata świadczeń przysługujących za miesiąc wrzesień następuje do dnia 30 września. A zatem ustawodawca, ze względu na specyficzny charakter systemu przyznawania świadczeń rodzinnych oraz zaliczek alimentacyjnych (praktyka wskazuje, iż w krótkim czasie wnioski są składane przez wszystkich zainteresowanych), dopuścił przekroczenie terminów określonych przez k.p.a.
· Wydział Zarządzania Kryzysowego (15 decyzji), 15 decyzji wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (100 %). W trakcie badania audytorzy nie stwierdzili obecności decyzji administracyjnych wydanych z przekroczeniem terminów określonych w k.p.a..
· Wydział Spraw Obywatelskich (81 decyzji), 26 decyzji wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (32 %), 14 decyzji wydano w terminie od 31 do 60 dni (17 %), 32 decyzje wydano w terminie dłuższym niż 60 dni (40 %). 9 postępowań nie zakończono wydaniem decyzji administracyjnej (11 %). Stwierdzono 32 przypadki wymeldowań z pobytu stałego na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Z 2001 r. Nr 87, poz. 960). W toku przeprowadzanych postępowań dotyczących wymeldowań z pobytu stałego kompletowany jest materiał dowodowy w postaci m.in. informacji Straży Miejskiej oraz Policji. W przypadku gdy osoba podlegająca wymeldowaniu nie jest znana z miejsca pobytu, poszukiwana jest przez rodzinę i policję. Natomiast w przypadku braku pożądanych rezultatów poszukiwania, organ prowadzący postępowanie występuje do Sądu o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. W tym celu organ przesyła do Sądu całą kompletną dokumentację wraz z załącznikami tj. odpowiedzią z Krajowego Rejestru Karnego w Warszawie (celem sprawdzenia, czy osoba nie przebywa w Zakładzie Karnym lub Areszcie Śledczym). Dopiero po ustanowieniu przez Sąd kuratora, przeprowadzonej rozprawie, uprawomocnieniu się wyroku, i analizie zgromadzonej dokumentacji organ wydaje decyzję dotyczącą wymeldowania z pobytu stałego. Opisane powyżej przypadki należy uznać za specyficzne a niewydanie decyzji w terminie określonym w k.p.a. nie może stanowić uchybienia.
· Wydział Oświaty (81 decyzji), 68 decyzji wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (84 %), 8 decyzji wydano w terminie od 31 do 60 dni (10 %), 5 decyzji wydano w terminie dłuższym niż 60 dni (6 %). Z 90 % prawdopodobieństwem, stwierdzone 5 przypadków przekroczenia terminów wynikających z k.p.a. stanowi 6 % w całej populacji, co przy założonym poziomie precyzji i błędu (odpowiednio 2 i 3 %) przekracza granicę błędów dopuszczonych przez audytorów.
· Wydział Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Kartografii (87 decyzji), 27 decyzji wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (31 %), 54 decyzje wydano w terminie od 31 do 60 dni (62 %), 5 decyzji wydano w terminie dłuższym niż 60 dni (6 %). 1 postępowanie nie zakończono wydaniem decyzji administracyjnej (1 %). Z 90 % prawdopodobieństwem, stwierdzone 5 przypadków przekroczenia terminów wynikających z k.p.a. stanowi 6 % w całej populacji, co przy założonym poziomie precyzji i błędu (odpowiednio 2 i 3 %) przekracza granicę błędów dopuszczonych przez audytorów.
· Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa (84 decyzje), 60 decyzji wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (72 %), 22 decyzje wydano w terminie od 31 do 60 dni (26 %), 2 decyzje wydano w terminie dłuższym niż 60 dni (2 %). Z 90 % prawdopodobieństwem, stwierdzone 2 przypadki przekroczenia terminów wynikających z k.p.a. stanowią 2 % w całej populacji, co przy założonym poziomie precyzji i błędu (odpowiednio 2 i 3 %) mieści się w granicach błędów przyjętych przez audytorów.
· Wydział Gospodarki i Promocji Miasta (86 decyzji), 86 decyzji wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (100 %). W trakcie badania audytorzy nie stwierdzili obecności decyzji administracyjnych wydanych z przekroczeniem terminów określonych w k.p.a..
· Wydział Budżetu (88 decyzji), 87 decyzji wydano w okresie do 10 dni (99 %), 1 decyzje wydano w terminie od 31 do 60 dni (1 %). W trakcie badania audytorzy nie stwierdzili obecności decyzji administracyjnych wydanych z przekroczeniem terminów określonych w k.p.a..
· Referat Nieruchomości Skarbu Państwa (90 decyzji), 13 decyzji wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (14 %), 63 decyzje wydano w terminie od 31 do 60 dni (70 %), 14 decyzji wydano w terminie dłuższym niż 60 dni (16 %). Z 90 % prawdopodobieństwem, stwierdzone 14 przypadków przekroczenia terminów wynikających z k.p.a. stanowi 16 % w całej populacji, co przy założonym poziomie precyzji i błędu (odpowiednio 2 i 3 %) przekracza granice błędów dopuszczonych przez audytorów.
· Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie (88 decyzji), 86 decyzji wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku ( 98 %), 1 decyzje wydano w terminie od 31 do 60 dni (1 %). 1 postępowanie nie zakończono wydaniem decyzji administracyjnej (1 %). W trakcie badania audytorzy nie stwierdzili obecności decyzji administracyjnych wydanych z przekroczeniem terminów określonych w k.p.a..
· Miejski Zarząd Dróg (84 decyzje), 78 decyzji wydano w okresie do 30 dni od dnia złożenia wniosku (93 %), 5 decyzji wydano w terminie od 31 do 60 dni (6 %), 1 decyzję wydano w terminie dłuższym niż 60 dni (1 %). Z 90 % prawdopodobieństwem, stwierdzony 1 przypadek przekroczenia terminów wynikających z k.p.a. stanowią 1% w całej populacji, co przy założonym poziomie precyzji i błędu (odpowiednio 2 i 3 %) mieści się w granicach błędów przyjętych przez audytorów.
Na podstawie przeprowadzonych badań i uzyskanych wyników zespół audytowy pozytywnie ocenia szybkość prowadzonych postępowań administracyjnych skutkujących wydaniem decyzji administracyjnych w 11 następujących komórkach organizacyjnych: B, KM, Inż.M, KSiT, UAB, ZK, OŚR, GiPM, MOPR, MZD. Natomiast w przypadku 2 komórek organizacyjnych: NSP (16 %), GNGiK (6 %) odnotowano przekroczenia terminów wydania decyzji administracyjnych.
3.2.2. W ramach analizy efektywności wydawania decyzji administracyjnych, zespół audytorów wykonał badanie mające na celu stwierdzenie ilości wnoszonych odwołań od decyzji oraz ich skuteczności. Badanie zostało przeprowadzone w trakcie realizowania testów zgodności opisanych w pkt. 2.2.1. oraz testów rzeczywistych opisanych w pkt. 3.2.1.
Wyniki przeprowadzonego badania przedstawiono w poniższej tabeli:
Tabela nr 5
W wyniku otrzymanych rezultatów badania zespół audytowy stwierdził 8 przypadków odwołań od wydanych decyzji administracyjnych w badanym okresie (0,64% próby). Jedynie w przypadku 2 decyzji (obie wydane przez ŚS) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone decyzje w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia. W ocenie audytorów stwierdzone nieliczne przypadki wnoszonych odwołań nie zagrażają obniżeniu efektywności funkcjonowania badanego systemu i nie stanowią jako takich uchybień. Fakt ich stwierdzenia powinien jednak przyczyniać się do zwiększenia świadomości kierownictwa w ograniczaniu ryzyka utraty efektywności systemu wydawania decyzji administracyjnych. W związku z tym audytorzy nie wydali rekomendacji dotyczących tego obszaru.
3.2.3. Audytorzy przeprowadzili analizę sposobu przechowywania oraz fizycznego zabezpieczenia dokumentacji dotyczącej wydawanych decyzji administracyjnych. W tym celu, dnia 30 listopada 2007 rozesłano droga elektroniczną zapytania (aa. 348/3/162B/7) do kierowników komórek organizacyjnych objętych zakresem podmiotowym zadania audytowego. W zapytaniach zamieszczono prośbę o opisanie sposobu przechowywania oraz fizycznego zabezpieczenia dokumentacji dotyczącej wydawanych decyzji.
Wyniki nadesłanych odpowiedzi zwrotnych przedstawiono w poniższej tabeli:
Tabela nr 6
Przeprowadzone przez zespół audytorów badanie nie wykazało nieprawidłowości w sposobie przechowywania dokumentacji dotyczącej wydawanych decyzji administracyjnych, z wyjątkiem pomieszczenia naczelnika Wydziału Komunikacji. W ww. pomieszczeniu przechowywane są bowiem teczki pojazdów, w szafach otwartych (pozbawionych drzwi). Dodatkowo kierownicy następujących komórek: GiPM, UAB, Inż.M, ŚS, MOPR, poinformowali o zabezpieczeniu dokumentacji elektronicznej poprzez stosowanie loginów i haseł przyporządkowanych poszczególnym pracownikom merytorycznym. Należy jednak nadmienić, iż ta forma ograniczenia dostępu do dokumentacji elektronicznej jest stosowana w całym urzędzie.
3.3. Analiza przyczyn i skutków uchybień
W opinii zespołu audytowego stwierdzone nieliczne przypadki przekroczenia terminów postępowań skutkujących wydaniem decyzji administracyjnej nie stanowi zagrożenia dla audytowanego obszaru. Wykonane przez audytorów w poszczególnych komórkach organizacyjnych wyliczenia czasu trwania postępowań administracyjnych uwzględniają okresy łączne, tj. od daty złożenia wniosku przez stronę do daty wydania decyzji administracyjnej. W ocenie audytorów ustalenie faktycznego okresu załatwienia tego rodzaju spraw wymagałoby przeprowadzenia dodatkowych (praco- i czasochłonnych) badań analitycznych, uwzględniających specyfikę (wymogi wynikających z uregulowań prawnych) postępowań prowadzonych przez poszczególne komórki organizacyjne. W związku z tym audytorzy postanowili, że obszar terminowości wydawania decyzji administracyjnych w Urzędzie Miasta Opola zostanie uwzględniony w planie audytu na 2009r. Audytorzy nie zgłaszają zastrzeżeń do decyzji wydanych w terminie do 30 dni od daty złożenia wniosku – 966 decyzji (77 %) spośród 1253 decyzji poddanych badaniu przez audytorów. Przekraczanie 30 – dniowego terminu do wydania decyzji administracyjnych wynika ze specyfiki pracy poszczególnych komórek organizacyjnych i jest częstokroć uzależnione od wyrażenia opinii innego organu, powodując zawieszenie postępowania w trybie art. 97 k.p.a. Audytorzy zwrócili jednak uwagę, że niedopuszczalne jest stosowanie zawieszeń oraz przedłużania terminu załatwienia spraw w trybie art. 36 k.p.a. w celu maskowania niedociągnięć organizacyjnych w pracy komórek (w badanej próbie audytorzy nie stwierdzili występowania ww. przypadków). Dokonując analizy efektywności wydawania decyzji administracyjnych zespół audytorów stwierdził nieliczne przypadki (8 decyzji - 0,64 %) wnoszonych odwołań. W opinii audytorów nie stanowi to o obniżeniu efektywności funkcjonowania badanego systemu. związku z tym w opinii audytorów istnieje konieczność skutecznego nadzoru ze strony kierowników komórek organizacyjnych przejawiający się wzmocnieniem kontroli funkcjonalnej w obszarze objętym badaniem.
W toku przeprowadzanego audytu nie stwierdzono nieprawidłowości w sposobie przechowywania dokumentacji dotyczącej wydawanych decyzji administracyjnych, z wyjątkiem pomieszczenia naczelnika Wydziału Komunikacji. W ww. pomieszczeniu przechowywane są bowiem teczki pojazdów, w szafach otwartych (pozbawionych drzwi). W ocenie audytorów należy podjąć działania mające na celu przechowywanie teczek pojazdów w szafach zamykanych.
3.4. Rekomendacje
Zespół audytowy rekomenduje:
F. Zabezpieczyć teczki pojazdów znajdujące się w pomieszczeniu Naczelnika Wydziału Komunikacji Miejskiej poprzez umieszczenie ww. dokumentacji w szafach zamykanych.
VIII. UWAGI I WNIOSKI
Na podstawie opisanych w niniejszym sprawozdaniu ustaleń oraz analizy przyczyn i skutków rekomenduje się wykonanie następujących działań zmierzających do eliminowania w przyszłości stwierdzonych uchybień:
A. Opracować wewnętrzną procedurę regulującą przebieg procesu udzielania upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych (łącznie ze wzorem wniosku o nadanie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych) – Wydział OR.
B. Wyodrębnić rejestr dla udzielonych upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych, zaopatrzony w informacje o czasie obowiązywania upoważnienia oraz zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia, a także bieżąco go aktualizować – Wydział OR.
C. Unieważnić upoważnienia do podpisywania decyzji administracyjnych posiadane przez pracowników Referatu Wymiaru Podatków w Wydziale Budżetu i zastąpić je upoważnieniami do wydawania decyzji administracyjnych.
D. Rozpatrzeć konieczność opracowania wzorów decyzji administracyjnych w poszczególnych komórkach organizacyjnych.
E. W ramach poszczególnych komórek organizacyjnych rozpatrzeć potrzeby Wydziałów dotyczących przeprowadzenia szkoleń dla pracowników uczestniczących w przeprowadzanych postępowaniach administracyjnych z zakresu k.p.a..
F. Zabezpieczyć teczki pojazdów znajdujące się w pomieszczeniu Naczelnika Wydziału Komunikacji Miejskiej poprzez umieszczenie ww. dokumentacji w szafach zamykanych.
Pouczenie:
Wykonano w 18 egzemplarzach, które otrzymują:
1) Egz. nr 1 – Prezydent Miasta
2) Egz. nr 2 - Naczelnik Wydziału Gospodarki i Promocji Miasta
3) Egz. nr 3 - Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa
4) Egz. nr 4 - Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Kartografii
5) Egz. nr 5 - Naczelnik Wydziału Zarządzania Kryzysowego
6) Egz. nr 6 - Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa
7) Egz. nr 7 - Naczelnik Wydziału Inżynierii Miejskiej
8) Egz. nr 8 - Naczelnik Wydziału Komunikacji
9) Egz. nr 9 - Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich
10) Egz. nr 10 - Naczelnik Wydziału Świadczeń Socjalnych
11) Egz. nr 11 - Naczelnik Wydziału Oświaty
12) Egz. nr 12 – Naczelnik Wydziału Budżetu
13) Egz. nr 13 – Naczelnik Wydziału Kultury, Sportu i Turystyki
14) Egz. nr 14 – Naczelnik Wydziału Organizacyjnego
15) Egz. nr 15 - Kierownik Referatu Nieruchomości Skarbu Państwa
16) Egz. nr 16 - Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu
17) Egz. nr 17- Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie
18) Egz. nr 18 – a/a
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
 |
 |